作者：毛小柒

来源：涛动宏观（ID：jinrongjianghu123123）

除近期频繁的房地产调控政策外，地方隐性债务的整顿同样是政策重点。实际上，2020年12月的中央经济工作会议（中央经济工作会议释放哪些重大信号？）提出“抓实化解地方政府隐性债务风险工作”后，隐性债务风险的化解便成为今年政策层面的主基调。

一、响应会议精神，今年以来隐性债务政策明显趋严

结合2020年12月中央经济工作会议以及2019年系列政策文件来看，2025-2030年期间化解完毕隐性债务应已成为一项政治任务。

（一）明确隐性债务化解的整体方向

实际上，2018年8月《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和《地方政府隐性债务问责办法》这两份文件已经出台了具体化解隐性债务的方案。而2020年12月的中央经济工作会议后，2021年3月14日新华社授权发布的《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》亦对隐性债务化解的整体方向也有相应描述。

1、将严禁新增隐性债务作为红线、高压线，保持隐性债务不新增、存量隐性债务逐步压降化解，对地方政府继续通过融资平台、PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债违法违规举债行为，保持高压监管态势。

2、落实省级党委和政府对本地区债务风险总责的要求，指导督促地方建立市场化、法治化的债务违约处置机制，避免市场存在财政兜底幻觉，推动债权人、债务人形成风险共担的共识。

3、整改政府投资基金、专项建设基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为、严禁各种违法违规担保和变相举债行为。

4、通过置换和变现资产等方式降低信托和融资租赁等非标融资的比例。

5、有效抑制地方不具备还款能力的项目建设、严禁建设形象工程、政绩工程以及脱离当地财力可能的项目。

6、管控好新增项目融资的金融“闸门”。督促金融机构尽职调查、严格把关，对没有稳定经营性现金流作为还款来源或没有合法合规抵质押物的项目，金融机构不得提供融资，严格按商业化原则提供融资。

（二）按区域债务率对平台发债进行分档管理

地方政府隐性债务的分档管理制度可以追溯至2019年。根据2019年7月30日麟游县财政局局长吴海涛在县十七届人大常委会第二十一次会议上所作的《关于麟游县2018年全县财政决算（草案）及2019年1-6月份财政预算执行情况的报告》（2019年8月13日发布），财政部从2019年起建立地方政府隐性债务风险等级评定制度，对各地隐性债务和法定限额内政府债务的风险情况进行评估，并将债务风险等级分为红（债务率≧300%）、橙（200≦债务率<300%）、黄（120≦债务率<200%）、绿（债务率<120%）五个分线预警等级。

在地方政府隐性债务风险等级评定制度以及各类新规明确“发行债券应当符合地方政府性债务管理的相关规定”等基础上，2021年1月开始交易商协会和交易所根据地方债务率分档情况并按照募集资金用途对城投债进行分档审理。具体来看，红档企业发行用途只能是偿还存量债券、橙档企业发行用途只能为偿还存量债券和存量有息债务、黄档企业发行用途可以进一步扩展至补充流动奖金、绿档企业则可按照实际用途披露上报。

同时在具体审理时，交易所还明确要重点支持市级及以上国企，对区县级国企除看其隐性债务规模外、还要看所在地区的地方政府债务率，交易商协会则要求城投类企业必须开立募集资金监管账户（协议需上传系统）、出具募集资金用途的情况说明、主承销商亦需出具关于资金用途的尽调报告等等。

（三）今年4月发布的5号文进一步提出要清理平台公司

2021年4月13日，国务院发布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（以下简称5号文）明确提出要清理规范平台公司，剥离其政府融资功能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。实际上这并不是第一次提出融资平台公司的问题，如2018年9月13日发布的《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》便已明确提出“对严重资不抵债失去清偿能力的平台公司，依法实施破产重整或清算，坚决防止‘大而不能倒’，坚决防止风险累积成系统性风险”。

（四）15号文后，政策氛围和执行压力相较以前已有明显变化

1、15号文要求银行保险机构将本级地方政府的书面审核确认作为审批融资的前提条件以及贴身式监管整改加强后，业内在执行时基本参照最严标准。特别是为更好贯彻15号文，目前监管部门正要求多家银行保险机构安装端口，与财政部融资平台公司债务及中长期支出事项监测平台联调测试。

2、后续银行保险机构向地方政府相关客户提供融资前应查询上述监测平台，对于不涉隐性债务的客户，不再新增隐性债务；对于承担隐性债务的客户，不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资。不过15号文同样明确，即便不涉及隐性债务，授信仍需较为审慎，并非无所顾忌。

某种程度上来说，虽然15号文的新东西不多，但其带来的政策氛围及执行压力相较于以前是有明显变化的，即目前政策层面不仅关注客户本身，还更关注担保方（即担保方涉及隐性债务也不行），同时还要附带一些额外条件。

3、出于防风险角度考虑的15号文在具体执行时虽然有差异，但目前在高压监管和贴身式监管的背景下，更多的银行选择较严的执行标准。这种情形下，不仅对政信业务依赖较强的金融机构会受到较大程度的影响，同时对银行流贷等授信较为依赖的城投也会受到较大程度的冲击。

4、当然现在正处于僵持阶段，毕竟平台企业是否涉及隐性债务目前并没有一个权威的认定标准，企业本身的话不一定靠谱，而地方政府的领导又不敢签字（毕竟现在需要背负政治责任），因此目前平台企业是否涉及隐性债务仍是黑箱，需要后续端口的确认。

（五）加强地方人大对政府债务的审查监督

2021年7月20日，中共中央办公厅印发了《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》，要求健全向人大报告政府债务机制、地方人大加强对地方政府债务的审查监督、开展全过程监管，强化违法违规举债责任追究，体现出与防控地方政府债务风险工作相一致的政策思路。同时《意见》还指出，

1、对投资规模较大和对本地区有重要影响的重大建设项目，应当提供项目投资规模、资金来源及构成情况表。

2、在政府债务指标情况表中，应当反映债务率、偿债资金保障倍数、利息支出率等债务风险评估指标情况。

3、通过债务率、偿债资金保障倍数、利息支出率等指标，衡量和评价政府债务风险，对新增政府债务限额总规模的合理性作出评价。

4、重点审查本级政府新增专项债务规模是否控制在债务限额内，是否用于有一定收益的公益性项目，债务资金投向是否符合相关政策规定；审查项目的方向和用途、收益测算、还款资金来源、最终偿债责任等内容；审查项目平衡方案是否根据项目建设运营周期、资金需求、项目对应的政府性基金收入和专项收入等因素，经过合理测算确定。

5、加强对以政府投资基金、PPP、政府购买服务等名义变相举债行为的监督；严格对下一级人大及其常委会违法担保、承诺等行为的监督；加强对违法违规建设项目和使用债务资金的监督；加强对政府通过地方国企变相融资行为的监督。

6、监督政府建立完善债务风险评估预警和应急处置机制。重点监督政府是否定期分析评估债务风险并进行警示、举借债务是否考虑未来偿债压力、是否按规定对出现的风险及时启动应急处置措施等。

二、改变风向的15号文：融资人与担保人均不涉“隐”且本级政府应审核确认

2021年7月上旬，银保监会发布《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发（2021）15号），引起市场骚动。从内容上看，15号文延续了之前政策文件的主要提法。

（一）整体要求：严禁新增隐性债务和虚假化债

1、15号文明确提出“打消财政兜底幻觉……严禁新增或虚假化解地方政府隐性债务，切实把控好金融闸门……对新增或虚假化解的银行保险机构和负有责任的个人依法从严处罚”，这里算是首次提出虚假化债和责任处罚的问题，同时进一步明确和规范了细节、可执行性与规范性均有较大幅度提升。

2、整体上看，15号文的核心思想主要有两点，一是不得以任何方式增加隐性债务，二是要依法合规配合化解地方政府隐性债务、打破城投债刚兑、打消财政兜底幻想。虽然具体执行上可能有差异，但方向上是明确的，后续即便要介入，也需要根据融资平台的转型进程来寻找新的业务模式。

3、我们理解，除2020年12月的中央经济工作会议以及目前财政收入还可以外，政策趋严的另外一个背景是为了防风险，即目前监管部门认为在地方政府选择性扶持融资平台和地方国企趋势越发明确的趋势下，部分资质较差的融资平台和地方国企所面临的债务压力虽然被延后，但风险一旦爆发后却极有可能在银保监会监管的金融体系内传染，因此需要当前提示甚至帮助银行保险机构提前做好应对的准备，避免银行保险机构成为地方债务化解过程的风险承担方。

4、15号文本身是银保监会、财政部与地方政府之间博弈后的代表性文件，当资质相对较弱的城投因15号文等因素受到冲击而出现风险时，地方政府会不会像拯救地方国企一样可能也会存疑。因为从政治角度来看，拯救地方国企和融资平台的政治定位应该是有明显差别的，地方政府可能会比以前更谨慎。

（二）不得以任何形式新增地方隐性债务

1、不得违法违规提供实际依靠财政资金偿还或提供担保、回购等信用支持的融资。

2、不得要求或接受地方党委、人大及其常委会、政府及其部门出具承诺或担保性质的文件，包括但不限于决议、会议纪要、协议和各类函件等。

3、不得要求或接受以机关、事业单位、社会团体的国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押以及以售后回租、售后回购等的方式变相抵押、质押。

4、不得要求或接受以政府储备土地或者未依法履行划拨、出让、租赁、作价出资或者入股等公益程序的土地抵押、质押。不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资。

5、不得约定或要求由地方政府回购其投资本金、承担其投资本金损失、保证其最低收益，不得通过其他明股实债的方式提供融资及相关服务。

6、不得将融资服务作为政府购买服务内容。

同时15号文明确企事业单位在本行、本公司存量地方政府相关融资，已经在抵押担保方式、贷款期限、还款方式等方面整改合格。银行保险机构应在合同中约定，一旦发现客户违规新增地方政府隐性债务将终止提供融资，已签订融资合同的终止提款，同时及时将有关情况报告相关监管机构。

（三）加强平台公司新增融资管理

1、向地方政府相关客户提供融资前应查询财政部融资平台公司债务及中长期支出事项监测平台，根据查询结果实施分类管理。

2、对于不涉及地方政府隐性债务的客户，银行保险机构应按照市场化原则，依法合规审慎授信，防止新增地方政府隐性债务。

3、对承担地方政府隐性债务的客户，银行保险机构还应遵守以下要求：

（1）不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资。

（2）不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。

4、除此以外对确因经营需要且符合项目融资要求的，必须由客户报本级人民政府书面审核确认，银行保险机构将审核确认情况作为审批融资的前提条件，同时严禁以审核确定名义进行变相担保。

5、在严格依法合规解除违法违规担保关系的基础上，对必要的在建项目允许在不扩大建设规模和防范风险的提前下，继续提供融资，避免出现工程烂尾。各级监管机构不再受理原银监会融资平台名单查询和调整事宜。

（四）妥善化解存量隐性债务

1、配合化债的要严格遵守《关于配合做好防范化解融资平台到期存量政府隐性债务风险工作的通知》（银保监发（2019）45号），承接债权债务关系清楚、对应资产清楚、项目具备财务可持续性、化债方案明确且切实可行，短期偿债压力较大的地方隐性债务，可适当延长期限，降低债务利息成本。

2、优先化解期限短、涉众广、利率高、刚性兑付预期强的债务，防范存量隐性债务资金链断裂的风险。

3、银行保险机构使用企业周转便利类金融工具接续地方隐性债务前，应通过监测平台确认该笔债务在财政部汇总的地方隐性债务清单内，期限和规模分别不得超过对应债务到期期限和本金余额。

4、银行保险机构不得通过信托资金、流动资金贷款或其他流动性资金贷款性质的融资置换存量隐性债务，不得置换明股实债类债务。

5、各银行保险机构应要求平台公司提供存量隐性债务化解方案，逐笔明确还款日期、还款金额和偿债资金来源，及时采取追加合法担保等风险化解措施。

6、对地方政府及其部门、机构以直接或间接形式提供的原有担保，以学校、医院、公园等公益性资产或以无土地使用权证的土地出让收入承诺或土地储备作为担保，应重新落实合法担保。

（五）严禁虚假化债

严密监控资金用途，确保资金仅用于偿还对应到期债务的本金。不得配合地方政府或平台公司置换不符合条件的隐性债务。不得将不具备市场化条件的隐性债务转为经营性债务。不得将仍要地方政府承担的隐性债务转为经营性债务。发现违规情况及时报告监管机构，在违规行为整改完毕前，终止发放后续资金。各地要强化与银行保险机构的信息共享比对，未经债权人同意的不得作为已化解债务或合规化债，防止虚假化债。

（六）强化风险管理

1、指定高管负责地方政府债务风险管理。

2、要强化集团统一授信管理，将贷款（含贸易融资）、债券投资、特定目的载体投资、票据承兑和贴现、开立信用证、保理、担保、贷款承诺以及其他实质上由银行业金融机构承担信用风险的业务纳入对融资平台公司的统一授信。

3、不得通过理财、信托、保险、融资租赁等方式违规向平台公司提供融资或绕道置换不符合条件的隐性债务。

4、不得承销变相增加或虚假化解隐性债务的平台公司债券。

5、对存量隐性债务置换、以及转为经营性债务的审批权限上收至总行或总公司管理，不得委托或转授权给分支机构。

6、对实控人或控股股东有未结清隐性债务的企业要加强资金监控，严防资金挪用风险。

7、各银行保险机构要密切关注相关地方政府债务风险的等级、财政信用情况等，对债务率高的地区要加强融资平台公司的区域风险管理。

8、对隐性债务未结清的融资平台公司，银行拨备水平不得低于本行贷款拨备的平均水平。

（七）定期研究与汇报

1、管理层每半年至少研究一次本机构的地方政府债务风险管理，尤其是新增隐性债务和隐性债务化解情况。

2、各银行保险机构应至少每半年对纳入监测平台的客户组织一次风险排查，重点排查隐性债务未结清的融资平台公司，动态掌握各种影响偿还的风险因素，一户一策采取化债措施，并向相应的监管机构报送排查报告。

3、各银保监局每半年至少要集中研究一次辖内银行保险机构涉及的地方政府债务风险，尤其是违规新增隐性债务及隐性债务化解情况，地方政府债务风险为橙色或红色的地区要增加研究频次。

4、银保监局每半年应向银保监会报告银行保险机构涉及的地方隐性债务情况、债务风险情况，包括但不限于隐性债务风险化解进度、融资平台公司相关业务的主要风险监管工作情况等。

三、堵偏门与开正门：加强隐性债务监管外，推动地方债市场化发行

堵住地方隐性债务的口子，同时加快推动地方债的市场化发行，这是当前政策层面的主要思路。根据近期公布的招标结果，广东、浙江、北京、湖北等地的地方债中标利率先后打破与相应国收益率利差为25BP的隐性限制、较下限普遍高出20BP左右，这反映了财政部一直积极推动的“促进地方债发行利率合理反映地区差异与项目差异”思路。

由于今年上半年全年新增地方债规模仅为1.48万亿（一般债和专项债分别为4656亿元和1.01万亿），考虑到今年全年新增地方债专项为4.47万亿（一般债和专项债分别为0.82万亿和3.65万亿），这意味着上半年地方债的发行完成率仅有33.11%，下半年还有超过2/3的地方债待发行。特别是考虑到后续稳增长压力逐步上升，后续专项债发行节奏加快应是确定性事件。

在银保监会的政策之外，还需要关注地方政府的动作。2021年3月30日江苏省发布《关于规范地方融资平台公司投融资行为的指导意见（征求意见稿）》，这是地方政府关于融资平台的最新政策，也最具代表性。

（一）整体规定

1、各级政府和有关部门不得干预企业经营活动，不得在未履行投资合规程序前决策平台公司投资，不得将招商引资项目变相为平台公司投资项目，不得通过平台公司举债，不得为平台公司融资提供任何形式的担保或承诺。

2、平台公司不得脱离投资项目实际盲目举债，不得违规为其他企业提供借款、担保，不得违规改变资金用途，不得开展融资性贸易，在举借融资时需主动声明不承担政府融资职能、所举债务是企业债务。

3、重点关注县（市、区）、各类开发园区和乡镇融资平台公司债务规模，确保政府隐形债务余额和风险不断下降。

4、融资平台公司应制定年度融资计划、资金使用计划和风险情况报告，经公司党委会或董事会审议后报各地国资监管部门。各地国资监管部门应按不同行业、不同类型、不同评级实行融资限额，建立资产负债约束指标。

（二）大幅提高银行借款类和标准化融资产品比重、逐步压降非标产品规模

1、提高银行和信用债券等标准化融资产品比重，鼓励通过公募REITs等权益类、资产证券化方式融资。

2、逐步压降信托、资管计划、融资租赁、私募基金和在地方交易场所发行的各类非标产品规模。

3、各金融管理部门引导金融机构配合置换高成本、短期限、难接续的存量非标类债务。

4、各地国资监管部门要将融资平台公司非标产品占比压降纳入年度经营业绩考核范围。

（三）杜绝变相集资行为

即平台公司不得以变相集资方式融资，各级政府要组织国资监管部门、财政部门、金融管理部门、监察部门对县级以下平台公司开展专项排查，重点约束公职人员及其近亲属套取银行信用贷、消费贷等资金变相参与平台公司集资行为。

（四）禁止咨询费、顾问费，降低通道费、承销费，加强融资成本管控

1、平台公司要加强融资成本管控，禁止以咨询费、顾问服务费等名目，违规向第三方支付各类居间费用。

2、鼓励融资担保公司为平台公司增信，支持有条件的平台公司发行财政贴息的绿色债、项目收益债等创新类债券产品。

3、各级金融管理部门要引导金融机构合理让利，通过降低通道费、承销费等中间费用成本。

4、金融机构对平台公司不得违规提出额外融资附加条件，不得违规收取额外服务费用，不得通过以存定增、购买理财等方式额外增加负担。

5、督促平台公司建立承销机构、会计师事务所、律师事务所、资产评估机制、信用评级机构、工程咨询公司等中介机构选聘管理和招投标制度。

（五）防范化解债务风险

这一部分的主要政策依据是《江苏省债券领域风险防范处置专项工作机制方案》，核心要点如下：

1、督促平台公司信用类债券按期兑付、周转接续。

2、对债务风险较大的区县级和市场主体评级AA级以下的平台公司，建立“一企一策”风险应急处置预案。

3、各级政府可以建立市场化的债务风险化解基金或周转金。

4、鼓励大型国有行、省属法人金融机构等参与建立债券领域投资发行平准机制，支持本地区的平台公司偿还到期债务的资金周转。

5、鼓励金融资产管理公司参与平台公司债务实质性重组。

五、对融资平台公司的清理整顿是新一轮国企改革行动的重要组成部分

（一）2015年9月中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发（2015）22号）便明确国有企业的改革方针为“加强一批、创新一批、重组一批、清理退出一批，推动企业改革重组、压缩企业管理层级、聚焦企业主营业务上取得实效”，而对平台公司的清理整顿实际上也是按照这一政策导向来进行的，如限制市县级平台公司数量、推动平台公司之间整合重组、推动融资平台公司市场化转型升级和结构调整重组等等。

（二）对平台公司的清理整顿实际上是新一轮国企改革行动的重要组成部分，特别是目前正在进行的国企改革三年行动方案（2020-2022年），显然这是一场全国性的行动，融资平台的清理整顿同样隶属于这一次行动。可以举几个例子，

1、2018年2月8日长沙市发布的《平台公司转型和国有资本优化布局行动方案》（长办发（2018）22号）提出推动国有资本向全市主导产业和战略新兴产业集聚、推动国有企业向加强城市建设和保障改善民生发力、推动国有企业提质增效转型创新发展，并将承担城市基础设施建设及公益性项目建设职能的市场化运作的国企划分为平台类企业（城投集团、轨道集团和交通集团等3家），将以股权管理、产业投资、资本运作等方式从事国有资本投资的企业划分为投资类企业（先导控股、国投集团、湘江集团、产投集团等4家）；将主业突出、产业特征鲜明、实力较强的国企划分为经营类企业（环路公司、长房集团、湖南粮食集团、水业集团、燃气实业、国资集团、建发集团等7家）。

其中，长沙市产业投资集团是以长沙市地产集团为主体进行更名，并通过整合市属产权交易类、文化旅游体育类、自然资源服务类国有产权进行业务重组，定位为市属投资类竞争型国有企业。

2、2019年4月4日，昆明市委市政府发布的《昆明市深化国有企业改革三年行动实施方案（2019-2021年）》提出通过3年时间打造形成不超过8户企业集团（主业范围控制在3个以内），整合重组综合交通、生态环保、城镇建设、产业发展、金融控股和重组培育大健康产业六大集团，2020年基本完成市属企业整合重组（新设或改组昆明国有资本投资公司和运营公司、组建昆明国有金融资本控股公司），2021年基本完成县（市）区、开发（度假）园区国企整合重组。

具体看，县（市）区、开发（度假）园区原则上不再保留国有企业，确有必要的可保留1户企业。其中，县（市）区、开发（度假）园区企业国有资产总额50亿元以下，债务规模小且能妥善处置的，不保留国有企业；国有资产在50-100亿元且承担了重大建设任务、对地方经济有重要影响的可保留1户；国有资产在100亿元以上的可保留1户。

3、武汉市委市政府印发的《关于印发部分市属出资企业整合重组工作实施方案的通知》（武办文（2020）31号）明确将31家市属国企整合重组为12家，2020年9月武汉地产集团、武汉商务区集团、武汉建工集团、武汉市工程咨询部5家市属企业整合重组为武汉城市建设集团。

（三）以上政策文件表明，清理整顿后仍然存在的平台公司除了数量上会明显减少、管理层级会有所压缩外，其在转型后会以另外一种职能存在，在地方的重要性亦会有所提升，并将进一步获得地方政府在资源与资金支持方面的支撑，财务指标方面可能会有一定程度的改善，经营模式将进一步向真正自负盈亏的地方国企靠拢。

（四）不过地方国企的日子也不好过，从政策层面来看，把防范地方国企债券违约已经被作为债务风险管控的重中之重。特别是2021年3月26日国资委官网发布的《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》明确指出将“化解国企债务风险作为重中之重”。因此转型为自负盈亏地方国企的平台公司本身也处于这次地方国企债务风险的化解过程中。

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原标题： 城投新政