破产法律评论 作者：江苏高院
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江苏省高级人民法院关于印发《关于正确理解和适用参与分配制度的指导意见》的通知
苏高法〔2020〕33号
各市中级人民法院，南京海事法院，徐州铁路运输法院，各基层人民法院：
为正确理解和适用参与分配制度，统一办案尺度，提高执行质量与效率，依法保护执行当事人及申请参与分配债权人的合法权益，省法院经研究，制定了《关于正确理解和适用参与分配制度的指导意见》。现予以印发，请认真组织学习，切实抓好贯彻执行。
江苏省高级人民法院
2020年3月11日
关于正确理解和适用参与分配制度的指导意见
为正确理解和适用参与分配制度，统一办案尺度，提高执行质量与效率，依法保护执行当事人及申请参与分配债权人的合法权益，根据《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称民事诉讼法）、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（以下简称民事诉讼法解释）以及《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>执行程序若干问题的解释》等法律、司法解释规定，结合全省法院工作实际，制定本指导意见。
一、关于适用参与分配制度应把握的基本原则
1.参与分配是指执行程序开始后，被执行人为公民或者其他组织的财产不能清偿所有债权，被执行人的其他债权人依法向人民法院申请对执行财产按其债权性质或者债权数额按比例予以受偿的法律制度。
2.为促进执行公正、效率与效果的平衡，适用参与分配制度应当坚持以下原则：
（1）债权平等原则。参与分配中，必须严格按照法定优先权、一般优先权以及普通债权的法定清偿顺序予以分配。相同性质以及相同顺序的债权，原则上应当按比例予以分配，确保各债权人依法获得公平受偿。
（2）利益平衡原则。参与分配程序中除坚持债权平等原则外，还应注意平衡某些特定或特殊债权人的利益，对执行财产查找、控制以及获得中贡献较大的债权人应当适当提高分配比例。同时，要合理兼顾劳动债权人以及人身损害赔偿债权人的合理利益关切，以体现分配程序的实质公正。
（3）分配效率原则。执行程序的价值功能在于实现胜诉当事人的权益，效率性原则居于主导地位。对执行财产予以分配，必须考虑参与分配程序概括性执行的特殊性，不仅涉及制作并向各债权人送达分配方案，而且涉及分配方案异议及其后续的分配方案异议之诉程序，要切实防止分配方案反复变动带来的分配迁延以及低效率问题。
（4）禁止分配原则。被执行人为企业法人的，除对执行财产享有优先权、担保物权的债权人申请优先分配受偿之外，不得对其财产适用参与分配制度。其他债权人申请参与分配的，应告知其按照"执转破"程序对执行财产申请破产清偿。否则，按照一般清偿原则予以执行，促使债权人启动"执转破"程序。
（5）一体分配原则。参与分配程序中，不同法院以及不同案件中查控的被执行人财产应当纳入待分配财产进行一体分配。参与分配程序启动后，其他法院或者其他执行案件应当停止对同一被执行人执行所得价款的发放工作，未发放的价款应当在分配程序中统一分配。
（6）申请例外原则。参与分配程序原则上经债权人申请启动，但考虑到债权平等以及债权救济等问题，执行法院对其已经受理的涉及同一被执行人的多起执行案件的债权人、已知的未申请参与分配的优先受偿债权人以及已通知主持分配法院且已取得执行依据的轮候查封债权人，应当依职权启动参与分配程序。
二、关于参与分配的适用条件与范围
3.执行程序开始后，被执行人的其他债权人向人民法院申请参与分配，同时符合下列条件的，人民法院应当启动参与分配程序：
（1）被执行人为自然人或者其他组织；
（2）被执行人的财产不能清偿所有债权；
（3）债权人已经取得执行依据，或者虽未取得执行依据但对执行财产享有优先权、担保物权等应予分配情形；
（4）债权人在执行程序开始后，被执行人财产执行终结前提出书面申请。
4.根据民事诉讼法解释第五十二条规定，本意见所指其他组织包括下列不具备企业法人资格的情形：
（1）依法登记领取营业执照的个人独资企业；
（2）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；
（3）经依法登记领取营业执照的乡镇企业、街道企业；
（4）其他合法成立、有一定的组织机构和财产的组织。
企业法人的财产不能清偿所有债权的，不得适用参与分配制度。普通债权人申请对企业法人财产参与分配的，应征求其意见，建议其同意移送破产审查或者直接申请被执行人破产。债权人坚持申请参与分配的，不予支持。
5.具有下列情形之一的，可认定为被执行人的财产不能清偿所有债权：
（1）执行法院已通过网络执行查控系统及线下调查或者搜查发现的被执行人财产不足以清偿所有已知债权的；
（2）申请参与分配债权人所涉案件已因无财产可供执行，被终结本次执行程序的，但有证据证明被执行人尚有其他财产可供执行的除外；
（3）被执行人其他财产为公司股权，该股权明显无财产价值、价值较小或者难以变现的；
（4）被执行人其他财产为难以现状处置的无证房产或者农村宅基地上房产的；
（5）其他能够证明被执行人财产不能清偿所有债权的情形。
债权人认为被执行人财产能够清偿所有债权，对其他债权人参与分配申请或者启动参与分配程序提出异议的，应提供相应证据或者提供被执行人能够用于执行的相关财产线索。不能提供证据或者提供的财产线索无法查实的，对其异议不予支持。
6.未取得执行依据的普通债权人具有下列情形之一，提出参与分配申请的，应根据其在诉讼、仲裁或者公证程序中请求给付的债权数额预留相应的财产份额：
（1）债权人对执行财产首先申请采取查封、扣押、冻结措施的；
（2）债权人为职工，请求支付其被拖欠工资、医疗及伤残补助、抚恤费用、基本养老保险金、基本医疗保险费用，以及按照法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金的；
（3）受害人基于人身损害赔偿请求权主张赔偿的；
（4）债权人主张抚养费、扶养费、赡养费的；
（5）人民调解协议的债权人已申请司法确认的；
（6）符合法律或司法解释规定的其他情形。
职工作为债权人以被执行人拖欠其工资为由申请参与分配的，按照债务人的普通职工正常应当支付的平均工资计算为其预留款项，但工资债权超过12个月的除外。
上述债权人请求给付的债权数额未获执行依据支持或者执行依据支持的债权数额低于预留财产份额的，预留的财产份额或者超出部分应再次进行分配。预留财产份额低于或者等于债权人按其执行依据载明的债权数额计算后应当获得的财产份额的，按照预留财产份额予以发放。
7.人民法院作出的执行依据被提起再审的，不影响该债权人申请参与分配，已经启动的分配程序继续进行，但应当预留该债权人根据被提起再审的执行依据确定的债权计算后应当获得的财产份额。
执行依据经再审维持原判或者再审后改判数额大于原执行依据载明数额的，应向该债权人支付已经预留的财产份额。再审后改判数额小于原判决数额的，超过根据再审结果计算其应分配部分的预留财产份额，应当再次进行分配。再审后驳回该债权人诉讼请求，其他债权人尚未足额受偿的，预留的财产份额应当再次进行分配；仍有剩余的，发还被执行人。
人民调解协议确认裁定被撤销、仲裁裁决被撤销或者不予执行以及具有强制执行效力的公证债权文书被裁定不予执行，债权人已依照法定途径寻求权利救济的，参照上述原则处理。
8.申请参与分配的截止时间，应当根据下列情形予以确定：
（1）待分配财产为货币类财产，分配方案已制作完成且当次分配方案已发送任一相关当事人的前一日为申请参与分配截止日，该日期不受债权人、被执行人提出异议而重新制作分配方案所影响。主持分配法院邮寄发送的，以投递签收邮件日期为发送时间。直接送达的，以相关当事人签收日期为发送时间。
经执行当事人、参与分配的债权人自主协商或者以执行和解协议方式确定各债权人应分配数额，主持分配法院收到书面意见或者记入执行笔录的，视为当次分配方案已向当事人发送。
执行法院尚未制作分配方案或者分配方案尚未发送的，执行案款发放的前一日为申请参与分配的截止日。
（2）待分配财产为非货币类财产且通过拍卖或者变卖方式已经处置变现，债权人申请参与分配的截止时间，按照本条第一款第（1）项相同的原则处理。不受买受人未缴纳尾款或者人民法院撤销拍卖后再次拍卖、变卖所影响。
（3）待分配财产为非货币类财产，流拍或者变卖不成后以物抵债的，申请参与分配的截止时间为抵债裁定送达之日的前一日。
未经拍卖或者变卖程序，当事人自行协商以物抵债，其他债权人申请参与分配的，不予支持。
上述截止日前未申请参与分配的债权人，仅就本次分配后的剩余款项受偿。
申请参与分配的截止时间，以主持分配法院收到参与分配申请书的时间为准。债权人截止日前已寄送参与分配申请，但主持分配法院在截止日前未收到的，仅就本次分配后的剩余款项受偿。
三、关于参与分配债权的清偿顺序及其比例
9.执行财产在扣除下列相关费用后予以分配：
（1）首查封案件保全费、主持分配案件申请执行费、评估费、审计费、鉴定费、公告费、保管费、悬赏费、拍卖辅助费等应由被执行人承担的必要费用以及相关债权人为处置待分配财产垫付的必要费用；
（2）执行财产为国有划拨土地使用权，依法应缴纳的土地使用权出让金；
（3）根据相关法律、行政法规规定，办理物权变更登记时应由被执行人负担的税费，但已明确由买受人负担的除外；
（4）其他依法应当扣除的必要费用。
10.执行财产在扣除上述费用后仍有剩余的，按照以下顺序依次予以分配：
（1）享有优先权、担保物权的债权依法定顺序予以受偿；
（2）普通债权人的债权原则上按照其纳入分配程序的债权金额占全部纳入分配范围的债权总额的比例受偿。
对下列债权人可适当提高分配比例：
（1）分配财产系根据其提供线索查控所得；
（2）分配财产系其首先申请查控所得；
（3）分配财产系其行使撤销权诉讼、执行异议之诉或者通过司法审计、悬赏执行等方式查控所得。
上述债权人的分配比例，应考虑所涉债权及分配财产数额大小等因素，原则上不超过其按债权比例分配时应分得款项的20%。
11.被执行人在执行中同时承担刑事责任及民事责任，其财产不足以清偿所有债权的，按照《最高人民法院关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》第十三条规定的下列顺序予以分配：
（1）人身损害赔偿中的医疗费用；
（2）对执行标的依法享有优先受偿权的债权；
（3）退赔被害人的损失；
（4）其他民事债权；
（5）罚款、罚金；
（6）没收财产。
执行财产涉及非法集资刑事案件涉案财物的，按照最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》第九条规定，退赔非法集资参与人的损失部分，应当优先于其他民事债权以及罚金、没收财产予以执行。仍有剩余的，用于参与分配。
12.参与分配程序中，应当以执行依据确定的尚未受偿的债权数额为基数进行分配；分配后有剩余的，以迟延履行利息、迟延履行金为基数进行分配。各债权人达成分配协议的，按照该协议进行分配。
四、关于适用参与分配的程序问题
13.启动参与分配程序，原则上依债权人申请，但有下列情形之一的，可依职权启动：
（1）对被执行人财产首先申请采取查封、扣押、冻结措施的债权人并非本案债权人的，应当通知该债权人参与分配；
（2）主持分配法院对已经设定权利负担的执行财产予以分配的，应通知其已知的对该财产享有优先权、担保物权的债权人参与分配；
（3）其他法院对被分配财产已经采取轮候查封、扣押、冻结措施且已书面通知主持分配法院的，应通知已取得执行依据的轮候查封债权人申请参与分配；
（4）执行法院已经受理多起涉及同一被执行人的执行案件且被执行人财产不能清偿所有债权的，应通知未申请参与分配的债权人申请参与分配；
（5）其他依法应当依职权启动参与分配程序的情形。
前款第（1）（2）项两种情形无法通知债权人的，应当预留其应分得财产份额。除前款第（1）（2）项两种情形外，债权人经通知后不申请参与分配的，视为其放弃参与分配权利。
14.参与分配原则上由首先采取查封、扣押、冻结或者实际控制财产的人民法院主持。处置权经协商后移送的，由获得财产处置权的人民法院主持。受移送法院应当及时处置财产并启动分配程序，并将相关分配情况及时告知移送处置权的人民法院。
被执行人有多项财产，且被不同法院查封、扣押、冻结并处置变现的，由控制主要财产的法院主持分配，也可以报请省法院或者中级法院指定其中一个法院主持分配。涉及省外法院的，可通过执行协调方式予以确定。
15.参与分配程序启动后，对其他已获准参与分配债权人案件中查控或者处置变现的执行款应当停止清偿，并移交给主持分配法院统一进行分配。
（1）债权人申请参与分配的，主持分配法院自收到参与分配申请书或者依职权启动分配程序之日起三日内，通知申请参与分配案件所在人民法院停止对同一被执行人财产的清偿行为。自收到通知之日起三日内，相关法院应将同一被执行人的款项移交给主持分配法院。
（2）其他法院向主持分配法院发函并转交债权人参与分配申请的，自收到债权人申请参与分配申请书之日起，应当停止对同一被执行人财产的清偿行为，并在发函之日起三日内将其控制的同一被执行人的款项移交给主持分配法院。
前款情形中应当移交的款项，相关法院在收到主持分配法院要求其停止清偿通知前或者该法院债权人向其递交参与分配申请书之日前，已经完成转账、汇款、现金交付等手续，或者抵债裁定已送达债权人的折价价款，不再移交。
其他法院查控的尚未处置变现、正在处置变现或者尚未执行终结的被执行人财产，可暂不移交并可依法予以变价，变价款应按本意见相关规定进行分配。
16.申请参与分配的债权人，应当按照下列情形提交参与分配申请书及相关证据材料：
（1）已取得执行依据的，应写明其申请参与分配的债权金额、债权性质以及被执行人不能清偿所有债权的事实、理由，并附执行依据及其受偿情况；
（2）未取得执行依据但享有优先权、担保物权的，应写明其申请参与分配的债权数额，并附其享有该权利的详细证据材料；
（3）未取得执行依据的首查封债权人申请参与分配，应写明其申请参与分配的债权数额，并附其财产保全申请以及相关法院作出的生效查封裁定等证据材料；
（4）本意见中未取得执行依据的其他普通债权人申请参与分配的，应附其提起诉讼以及相关法院已经受理其诉讼的相关证据材料；
（5）主持分配法院根据本意见要求债权人提供的其他相关材料。
除主持分配法院直接受理案件的债权人申请参与分配外，其他债权人申请参与分配的，原则上应向受理其案件的执行法院提交参与分配申请书。该法院收到申请后，应将该债权所涉案件案号、当事人基本情况、应执行标的金额、已执行标的金额以及已查控但未执行终结的被执行人财产等情况，连同申请书通过送交、寄送或者传真、邮件、cocall等即时传输方式传送给主持分配法院。
主持分配法院收到其他法院受理案件的债权人直接向其递送参与分配申请书的，视为该债权人已申请参与分配，同时通过上述方式告知受理其案件的相关法院，要求发送上述有关材料。
17.主持分配法院在收到参与分配申请书后五日内，应当对是否准予相关债权人参与分配问题进行审查。包括但不限于审查以下事项：
（1）参与分配申请书是否在截止日前递交或者收到；
（2）申请人是否已经提交必要的证据材料，材料不全的是否已在规定期限内补充完整；
（3）申请人的债权是否系金钱债权以及执行依据是否生效，执行依据指定债务人履行行为义务的，是否属于可替代履行行为以及是否已经履行完毕；
（4）申请人是否系执行依据确定的权利人或者权利继受人，继受权利的债权人是否符合《最高人民法院关于民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》第二条至第九条规定的相关情形；
（5）债权清偿情况；
（6）其他需要审查的情况。
对执行财产享有优先权、担保物权，但未取得执行依据的债权人申请参与分配的，仅对其主张的权利及证据材料进行形式审查，原则上应准予其参与分配。
18.主持分配法院对参与分配申请审查后，应当根据下列不同情形予以处理：
（1）不符合参与分配条件的，应当书面通知申请人不准参与分配及其理由，并告知其可以按照民事诉讼法第二百二十五条规定提出执行异议。该债权人提出执行异议的，不影响参与分配程序继续进行，但应按照其应纳入分配范围的债权金额预留其应分配数额。
（2）符合参与分配条件的，准予其参与分配，并将其债权纳入分配方案，确定其应分配数额，并送达被执行人和其他参与分配的债权人。
被执行人以及已经准予参与分配的债权人，对已进入分配程序的其他债权人参与分配提出异议的，应通过分配方案异议及其异议之诉程序加以解决。
19.具有下列情形之一的，不得启动参与分配程序或者不准相关债权人参与分配：
（1）因构成"套路贷"或者虚假诉讼，执行依据被依法撤销的；
（2）被执行人财产足以清偿所有债权的；
（3）债权人对其执行依据中其他债务人放弃权利，放弃范围内的债权数额足以清偿其债权的；
（4）债权人申请执行案件中其他被执行人的财产、执行担保财产或者执行担保人的财产能够清偿其债权的；
（5）不符合本意见第3条规定情形的；
（6）其他不准参与分配的情形。
债权人对其执行依据中其他债务人放弃权利，放弃部分的权利不足以清偿其所有债权的，可准予其参与分配，但其放弃部分的权利应在其获得分配数额中予以扣减。
20.其他法院就主持分配法院执行所得价款要求协助冻结的，不影响参与分配程序的进行，并根据下列情形进行处理：
（1）请求协助执行法院受理的案件债权人符合参与分配条件的，准予其参与分配，并予以书面告知；
（2）请求协助执行法院受理的案件债权人不符合参与分配条件，且不享有优先权、担保物权，分配后无剩余财产的，不予协助，并书面告知理由。
无论是否准予请求协助执行法院受理案件的债权人参与分配，该法院已经查控的尚未执行终结的同一被执行人财产，均应纳入一体分配。
21.适用参与分配制度时，主持分配法院应当制作财产分配方案，分配方案应当载明以下内容：
（1）当事人的基本情况；
（2）分配财产的范围、变价情况及其数额；
（3）各债权人的债权数额、性质及其参与分配依据；
（4）分配顺序、各债权人的分配比例及数额；
（5）实施分配日期；
（6）不服分配方案的异议权利及救济途径；
（7）其他应当载明的事项。
财产分配方案应经合议庭研究确定。涉及债权人人数众多或者争议较大的，应经执行局法官会议研究决定。必要时，提请本院审判委员会研究决定。
基于其他债权人申请或依职权启动参与分配程序的，应当在执行所得价款到账后二十日内制作完成财产分配方案，并在财产分配方案确定后三日内，送达执行当事人及申请参与分配的债权人。
经执行当事人、参与分配的债权人自主协商或者以执行和解协议方式确定各债权人应分配数额的，执行法院应当将其记录在案或者将执行和解协议入卷，不另行制作财产分配方案。除结案文书及债权清偿证明材料之外，不得出具以物抵债裁定或者其他相关法律文书。
22.参与分配程序中，债权人或者被执行人对主持分配法院的下列行为提出异议的，适用民事诉讼法第二百二十五条进行审查：
（1）不适用参与分配程序的行为；
（2）不准债权人参与分配的行为；
（3）分配方案的送达行为；
（4）分配方案数额计算错误；
（5）其他程序性行为。
上述执行异议及复议案件审查期间，不影响执行程序或者分配程序继续进行，但应当为提出异议的债权人预留其相应款项。
23.本次参与分配程序终结后十五日内，涉及其他法院受理案件债权人的，主持分配法院应将参与分配以及各债权人受偿等情况，书面告知受理其案件的人民法院。
24.参与分配程序终结后，主持分配法院或者其上级法院经执行监督程序认定相关债权人的债权应当进入分配程序而未进入，或者分配方案存在错误的，主持分配法院应按该监督意见予以纠正。分配方案经异议之诉程序确定的，应通过审判监督程序予以纠正。
分配方案被撤销后，应重新进行制作分配方案。债权人已经获得清偿的债权数额高于其重新分配后应获得数额的，应予返还。不予返还的，参照执行回转相关规定予以回转。
债权人自主协商分配方案并获得清偿的，其他债权人认为其利益受到损害的，应依法通过其他途径解决。
25.债权人以其对企业法人为被执行人的财产享有优先权或者担保物权为由，主张优先受偿的，参照本意见相关规定办理。
五、其他
26.本意见自下发之日起实行。本院之前的相关规定与本意见不一致的，不再适用。
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