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赵建:地方放权与中美和谈——决定中国经济走向的两大变量正在发生变化

西泽研究院西泽研究院 作者:赵建 教授
2019-10-13 22:55 282 0 0
最近几天,有两个主导中国经济走向的变量正在同时发生边际上的变化:一个是中央对地方财权的再平衡,另一个是中美之间看上去又要走向暂时的缓和。

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最近几天,有两个主导中国经济走向的变量正在同时发生边际上的变化:一个是中央对地方财权的再平衡,另一个是中美之间看上去又要走向暂时的缓和。

不妨看的更深一些,因为这两个变化牵动的不仅是简单的经济问题,也不是短期的高频变量。对于投资来说,这一组合变量的变化有着更意味深长的涵义。从历史的大逻辑,中国几千年以来,左右历史进程的无非内外两个大变量:对内是平衡央地关系,对外是平衡与北方游牧民族关系(主要是抵御外族入侵)。两千年来,中国各朝各代都笼罩在这两个问题下,在运数中推进着改朝换代的宿命。

一、央地博弈的微妙之处与历史教训

央地关系是大问题,这一关系很大程度上决定着朝代周期律。秦朝以前的封建制,各个诸侯国有着非常高的自治权力,事实上那时候都不存在所谓的“中央”,周不过是个形式上的君主,其势力范围跟当时一个小诸侯国并无不同。所以先秦有几百年处于国家纷争、群雄逐鹿的状态。

秦汉改变了这种小国纷争的混乱局面,建立了人类历史第一个具有现代意义的中央集权国家。对此政治学家弗朗西斯.福山有着极高的评价,他认为其现代意义主要表现在,一是形成了中央集权的层级治理结构,结束了封建社会;二是去家族化、去人格化用人,职业官僚制度出现。为什么不只说秦,因为秦朝太短暂,虽然它是初建者并为以后的中央集权制度打下了基础,但由于没及时从耕战体系中转型,所以很快就走向了崩溃。汉朝后来基本完成了这一体制框架的构建,之后两千多年基本上没有根本性的变化。

图1:不同国家结构

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图源:百度

在大一统的体制下,央地关系的平衡成为决定国家组织变化的主导逻辑。国运上升期(人心凝聚)或者央地激励约束相容的时期,中央集权与地方自治之间能找到合适的平衡点,双方博弈处于约束松弛的非囚徒均衡状态,中央和地方“两个积极性”都被调动起来,此时就会一片欣欣向荣。但是如果中央管的过严,忽视巨大的地方差异或基层能动性采取一刀切的管制,或者地方自治权力过大,为追求本地区的利益利用成本和收益的不对称(赚了是自己的,赔了有中央兜底)滥用国家公共资源(信用和环保),央地关系的这种不稳定状态就会显现出来,也就是我们常说的“一管就死,一放就乱”。此时即使中央还想国泰民安,但地方政府很可能从“发展型”转为“掠夺型”。

图2:中央集权与地方分权的斗争

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图源:百度

也就是说,央地关系的松紧度应该根据环境的变化而变化。需要集中力量办大事,比如遇到外地入侵或者大型自然灾害或者兴建大型水利等公共工程的时候,当然就需要中央集权的集中动员力量。但是,由于这种集权模式处于一种“紧急状态”,不能当作日常模式长期依靠,否则就会因为长期紧绷而断裂(比如短暂的秦朝)。所以新政权建立后的重要任务是如何向现代国家治理模式的转型。而从制度上吸取的一个教训是,如果中央的垂直化管理触角延展的太深,社会和经济就会僵化和缺乏活力。因为中国这么大的国家,各地千差万别,如果都只教条的执行中央的命令,势必会严重束缚和扭曲基层的活力。改革开放的四十年成功经验也证明,相对有效的改革举措包括家庭联产承包制和乡镇企业,都来自乡土中国基层“卑微而又勇敢”的尝试,反而自上至下的设计,比如光伏、新能源汽车等产业政策,没有这么圆满的成功。

一个引起争议但客观上的确带来效果的模式,就是我们常说的“地方政府锦标赛”模式,或者“地方政府公司化”、“特许经营官僚制”。这种配合“受俸制”(将地方经济发展与个人收入提成绑定,不限于合规收入)作为微观激励机制的模式,充分刺激了地方官员的“企业家精神”,加上政府更加强大的资源动员能力,中国经济高速增长也就不足奇怪。但是也出现了不少问题,除了环境污染、官员腐败和政治生态扭曲等问题外,地方债务尤其是隐形债务的飙升,可能是决定当前中国经济系统性稳定的核心问题。或者毫不夸张的说,如果过去引发国家风险的央地矛盾是军事藩镇,那么在现代经济金融体系下,这个问题很可能演化为“债务藩镇”,严重侵蚀着国家资产负债表乃至整个经济社会的安全稳定。

二、超越“黄仁宇等雨线”:中美之间并非传统的修昔底德陷阱

如果说央地关系的平衡是这个治理体制的内部变量,那么抵御北方游牧民族入侵则是与此重要性相对等的外部变量,而且这两个变量往往是勾连在一起的。比如唐朝为了抵御游牧民族入侵建立了几十个军事藩镇(大部分也是外族雇佣军),并授予这些藩镇足够的军事经济自治权力。结果是,虽然有效的抵御了外族,但也埋下了后来藩镇之乱的种子。

图3:15英寸等雨线(红色)

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图源:搜狐

如果可以量化的话,那么在地理空间上有一条线,也就是黄仁宇发现的“15英寸等雨线”,这条等雨线的移动在很大程度上(当然不是完全)决定着中国与北方外族的关系。这条线倍受争议,不过不影响我们把它作为一个逻辑框架。在古代农业文明和游牧文明对决的落后生产力环境下,或者我们常说的“马尔萨斯时代”,经济周期的主导力量是气候和地理因素。当15英寸等雨线北移的时候,北方水草丰茂,游牧民族安居乐业;相反,当等雨线南移的时候,北方草原干旱,游牧环境恶劣,北方外族就可能被逼南下抢占资源和生存空间。

抵御外族入侵这一萦绕在民族心头的情结,恐怕也是中国大一统体制形成的深层次原因。因为只有华夏大地炎黄子孙团结一心,才能抵御外来侵略,所以“天下一统”是每个帝王的雄心大略,而“分裂国家”则毫无置疑的成为“历史罪人”。在这种深厚的家国文化下,几千年的中国一直采用中央集权的模式,即使这种模式并不利于自由经济市场和思想市场的建立,也不利于地方和基层的自主创造性。任何制度的运行都有收益和成本,只要净收益符合历史的选择。

可以说长期以来,或者更加确切的说在农耕文明时代,大一统形成的安全稳定和威权秩序满足了社会发展的需要,制度的“净收益”为正。也就是虽然大一统降低了地方和基层独立思想和技术创新的活力,但是满足了国家安全的需求。然而历史的长河滚滚向前,东西方文明的运数也在不知不觉中发生着切换,一个重大的里程碑事件终于到来,那就是从十八世纪从英国开始的“工业革命”。工业革命第一次将人带出传统“马尔萨斯陷阱”,从此工业文明取代农业文明,成为了人类社会发展的主旋律。所以美国历史学家克拉克才说,人类历史上只发生过一件大事,那就是工业革命。

工业革命发生以后,一直以来作为主要外部使命的“抵御北方外族入侵”发生了变化。当西方工业国家的坚船利炮将农业文明的“城墙”打开后,晚清政府才发现“15英寸等雨线”左右下的农业-游牧文明冲突已经不再是主要的问题,中国人需要考虑的是如何“师夷长技以制夷”的融入到全球化的主流大潮中。改革开放四十年我们似乎找到了一个成功的路径,那就是建立以中美关系为主的中国式工业革命和全球经济贸易体系。无论是以市场换技术,还是以空间换时间,以政策换资本,这种“一边倒”的融合是前所未有的。

图4:身边的欧美文化元素

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图源:百度

看看现在的吃穿住行用,企业和公共管理模式,文化和社会生活方式,哪个逃得开欧美文化的影响。或许很多人没有意识到,中美之间的融合,不是物理的无机对接,而是化学的有机交融。彼此已经难以分离,如果实在要脱钩,付出的代价可能难以想象,因为彼此无论产业链还是生活模式,都已经深度绑定在了一起。NBA,好莱坞,电脑操作系统(微软和安卓),身上穿的阿迪耐克,口中喝的百事可口,中美的融合已经渗透在方方面面。历史有可能重复但无法回头,我们也不能再用抵御北方游牧民族入侵的传统农耕安全思维来理解当前的中美关系。

图5:中国对美贸易变化

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所以工业革命之后,中国的对外关系或者主导历史进程的外因发生了从没有过的变化。全球化已经深入人心,即使一时冲动的爱国情绪让你不能自已在网上义愤填膺,但是回归日常生活和理性仍然还是行走在合乎人类文明大趋势的潮流上。看看仍然座无虚席的NBA中国赛场,看看依然热情的民间交流和移民事务,来自美国的元素仍然阴魂不散的环绕在我们生活的每一刻每一个空间。美国也离不开中国。想必美国当局也在慢慢转变看法,打打和和了这么久,关税越加逆差越大,预想的资本回流也没看到。除了类似班农一类的极端右翼分子,他们恐怕也认为不应该再用过去的海盗思维和传教士情结来理解中国。两者已经谁也离不开谁,当然蜜月期可能一去不复返了,未来一段时间将会处于一个保持距离感、相互防备、大冲突少小摩擦不断的状态。这种叠加模糊态也并非是传统的“修昔底德陷阱”,而是一个全新的竞合关系。

三、财政放权与中美和谈:当前是边际变化还是趋势拐点?

在分析了大历史和大逻辑之后,现在收敛到现实。就是最近几天发生的两件事情:一是中央对地方下放一部分财权,主要是消费税;二是中美之间有望达成“停战协议”,用特朗普的推特来说,“很高兴看到美中经贸磋商取得了实质性的第一阶段成果”。

这两件事的变化,恰好位于我们上面分析的左右中国经济社会进程的两大变量范畴之内。当然效果肯定不是这么宏大,也不应该夸大其辞,关键是我们看到当局在这两个重要的地方正在向正确的方向前进。在中国经济又一次处于L型经济的底部区域,而且面临进一步下行风险的时候,当务之急是统筹内外两大资源建立“抗衰退统一战线”,或者学术理论上通常说的“减速治理”。这就需要我认真思考,究竟是什么在阻碍中国经济向更加文明开放的社会转型。

回头看历史,改革开放四十年,经济的腾飞也没什么秘诀,就是简政放权释放基层内生活力,依靠地方自下而上的自我探索和创新。这个基层活力主要靠企业,但关键是基层政府。正是各个地方政府官员的冒险、勤奋、创新等“类企业家精神”,在招商引资和建设产业园等平台方面做出了非常大的“有为”,才成功点燃了“伟大的中国工业革命”。之后在每一次经济周期的下行期,中央也主要依靠地方政府的经济动员力量,来传导和执行货币、信贷、财政和产业政策。2007年美国次贷危机爆发后,中央采取的四万亿计划,也是主要通过地方政府进行投资,从而衍生壮大了各类投资平台,才在2009年转危为安,迅速从经济过冷转到过热,也埋下了2012年违约风险爆发和经济再一次下行的种子。

2013年十八大后,反腐、纪检、审计及党建等各种运动如火如荼,对原来依赖地方官员公司化运作推动经济增长的模式造成了冲击。尤其是2016年以后,反腐和金融严监管双管齐下,对地方政府的“人”和“财”进行了双重约束,地方区域生产函数的要素供给受到了多重挤压,导致的结果就是官员作为的主动性下降,财政赤字压力增大,体现在经济增长动力上一个直接的现象就是基建投资的快速滑落和连续几年的萎靡不振。再加上对房地产和土地财政的约束,再加上考核方式的转变,地方政府参与推动经济增长的动力继续不断下降。

反腐,金融治理,地方经济的去政府化,去房地产化,当然是经济高质量发展,中国经济转向现代化模式的必要条件。但是不能只是简单的“削藩”,这样只能导致地方官员从过去的有为、乱为变成现在的消极无为,我们当前最需要的是积极的“无为”。因此在管住土地财政的同时,还要增加合理的有利于区域经济内生增长的税种,这不仅是财政政策重要的结构调整,而且是建立现代财政制度的必须一环。将消费税让渡给地方,提高地方的增值税比例,虽然相对于土地转让收入非常小,但有利于地方政府建设更加友好的消费环境,并支持增值税倾向型的高科技高附加值产业。这可能也是去房地产化、去债务化的重要一步。

图6:最近两年美国对中国的误解越来越大

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本次中美和谈虽然没有取得“实质性”的效果,但双方的态度都出现了微妙的变化。中方显得更加大度和开放,美方显得更加积极与热情。可以说本次和谈是在双方都感到“痛”时的一种“放下”,也会加深对中美贸易关系的再认识。美国即将进入大选季,中国需要把更多的精力放到国内,双方都有暂时停战的意愿,这个停火期可能比我们想象的时间要长,且看下一场习川会。

所以,无论是财政放权下的央地关系再平衡,还是中美之间再一次选择了阶段性和谈,感觉都是在朝正确的方向校准。只要稳住外部环境,建立超越过去“抵御外族入侵”的心理情结和传统修昔底德陷阱的新型大国关系(既非冷战对抗,又非亲密无间的理性竞合关系),重新创造我们的“重要战略机遇期”,将更多的精力放到“办好自己的事情”上——主要是再平衡央地关系,再一次充分调动“中央和地方两个积极性”,从构建现代财税体制开始完善国家治理体系的现代化,中国经济才会真正的拨云见日、否极泰来。从这个意义上,我们建议未来半年内提高看多中国的资产组合配置比例。中国的资本市场也可能会有超预期的表现。

(作者同时为济南大学商学院教授,山东资本市场创新发展协同创新与南京大学长江产业经济研究院研究员)
(封面图源:DESKBIZHI.COM)

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