《浙江省地方金融条例》中——民间借贷活动规范内容理解与适用

2020年5月15日，浙江省人大常委会发布《浙江省地方金融条例》就浙江省内地方金融组织进行监管规范，以防范和化解金融风险，维护区域金融稳定，促进地方金融健康发展，引导金融服务实体经济。

这一条例发布后，引发金融市场的热议，其影响范围不仅仅是浙江省内金融机构，也对其他省份未来地方金融监管条例发布起到了示范指引作用。

本次《浙江省地方金融条例》共分为六大部分（第一章总则、第二章地方金融组织监督管理、第三章金融风险防范与处置、第四章金融服务实体经济、第五章法律责任、第六章附则），涉及五十二个条款。

而在这五十二个条款中，民间借贷活动规范内容引发了社会热烈讨论。不管是民间借贷活动备案要求，还是借贷合同公证效力等问题，都直击当前民间借贷活动的痛点。

下面本文将以问答的方式，解读本次《浙江省地方金融条例》中 民间借贷相关内容【涉及条款：9、18、19、44条】。

热点问题一：民间借贷活动备案制来临？

本次《浙江省地方金融条例》引发市场关注度最高的便是民间借贷活动的相关规范内，尤其是关于民间借贷备案的要求。但其实早在2014年，省人大常委便已发布《温州市民间融资管理条例》，就温州地区民间借贷活动进行规范，本次条例中关于民间借贷活动的规范内容，是参照14年《温州市民间融资管理条例》的内容。

《浙江省地方金融条例》第十八条：民间借贷活动应当遵守法律、法规和国家有关规定。

民间借贷具有下列情形之一的，借款人应当自合同签订之日起十五日内，将合同副本和借款交付凭证报送设区的市地方金融工作部门或者其委托的民间融资公共服务机构备案：

（一）单笔借款金额或者向同一出借人累计借款金额达到三百万元以上

（二）借款本息余额达到一千万元以上

（三）累计向三十人以上特定对象借款。

出借人有权督促借款人履行前款规定的备案义务，也可以自愿履行。

设区的市地方金融工作部门或者其委托的民间融资公共服务机构提供民间借贷信息备案服务的，应当将备案信息按季度报送省地方金融监督管理部门。

地方金融监督管理（工作）部门、民间融资公共服务机构及其工作人员对工作中知悉的民间借贷备案信息，应当予以保密。

民间借贷备案信息可以通过设区的市地方金融工作部门或者其委托的民间融资公共服务机构查询窗口进行查询。查询备案信息的，应当提供查询人有效身份证明和借款人授权证明。设区的市地方金融工作部门或者其委托的民间融资公共服务机构向查询人提供备案信息的，应当隐去出借人信息。

问题（1）：根据《浙江省地方金融条例》第18条规定，单笔或累计向同一出借人借款金额达300万的民间借贷，要办理备案？这里的累计怎么理解呢，正常情况下是要有期间限制的吧？

答：（1）办理备案方式为：提供合同副本和借款交付凭证报送设区的市地方金融工作部门或者其委托的民间融资公共服务机构备案。地方金融工作部门——一般认为是地方金融办。地方民间融资公共服务机构——是指经金融工作办公室核准,在一定区域范围内提供民间融资相关公共服务的机构。

（2）关于累计如何理解问题，根据之前《温州市民间融资管理条例》中是没有累计规定的，即其标准是单笔借款金额三百万元以上的。那么，这里累计如何认定，笔者认为要等待有关部门进一步明确。是否会设定一定期限呢，笔者认为可能性很大，个人预测会把期限设定在3年左右。

问题（2）：根据《浙江省地方金融条例》第18条要求，借款后15天内备案，如果借款人因种种原因不能/不想办理备案，能否由出借人来办理？

答：是可以的，根据第18条第二款规定，出借人有权督促借款人履行前款规定的备案义务，也可以自愿履行。意味着在借款人不能办理备案情况下，出借人可以办理备案手续。

热点问题二：第十九条是否与司法部《关于公证执业“五不准”的通知》第二条矛盾

根据《浙江省地方金融条例》第十九条规定：民间借贷当事人持民间借贷合同、借款交付凭证和备案证明向公证机构申请办理赋予强制执行效力公证的，公证机构应当依法予以办理。

金融机构应当将民间借贷当事人履行备案义务的情况作为重要信用信息予以采信；将按照合同约定履行还款义务的情况作为良好信用证明材料使用。经依照本条例备案的民间借贷，金融机构不得将其视为影响借款人信用等级的负面因素，但是借款人超出自身还款能力大额借款，以及不按照合同约定履行还款义务被依法认定构成不良信息的除外。

设区的市、县（市、区）人民政府应当对履行民间借贷备案义务的当事人予以政策支持。

司法部《关于公证执业“五不准”的通知》第二条规定：二、不准办理非金融机构融资合同公证。在有关管理办法出台之前，公证机构不得办理自然人、法人、其他组织之间及其相互之间（经人民银行、银监会、证监会、保监会，商务主管部门、地方人民政府金融管理部门批准设立的从事资金融通业务的机构及其分支机构除外）的融资合同公证及赋予强制执行效力公证。

问题（3）：条例第十九条与司法部《关于公证执业“五不准”的通知》第二条内容是否存在矛盾，这一矛盾未来会如何解决？

答：从两份文件内容来看，确实存在矛盾。

在《浙江省地方金融条例》中民间借贷当事人持相关凭证向公证机关申请向办理赋予强制执行效力公证的，公证机关需依法办理。但在司法部“五不准”通知中，公证机关不准办理非金融机构融资合同公证，即非金融机构的自然人持相关凭证办理合同公证，公证机关是不能办理的。

那么，这一矛盾会如何解决呢？首先从两份文件的法律效力位阶来看，《浙江省地方金融条例》属于地方性法规，司法部《关于公证执业“五不准”的通知》属于部门规章。从法律效力位阶排序看，宪法>法律>行政法规>部门规章、地方性法规>地方性规章。同时根据《立法法》第82条规定：“部门规章之间、部门规章与省、自治区、直辖市人民政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行”，也就意味着部门规章与地方性法规属于同位法关系，而非上下位法关系。用通俗的话来说，这两个文件谁也不比谁大，法律效力位阶一致。

所以，真正难办的就是公证处了，是听司法部的还是听省人大常委的？

笔者认为，这一问题一方面需要司法部和浙江省人大常委之间进行协调，否则会出现监管文件内容冲突的问题。另一方面，本次《浙江省地方金融条例》针对浙江省范围内金融组织及相关机构进行规范，所以在浙江省范围内的公证机关，非常有可能适用《浙江省地方金融条例》。而且还要注意一点是，《浙江省地方金融条例》是2020年5月15日发布，而司法部《关于公证执业“五不准”的通知》是2017年8月14日发布，所以《浙江省地方金融条例》关于公证方面的规范内容，更加符合当前浙江辖区内情况，因此，其被参照适用的可能性最大。

综上，这一问题在短期内都会存在，除非两个文件发文部门进行协调。但在浙江辖区内公证机关的适用上，笔者认为偏向于《浙江省地方金融条例》的规定。

根据《浙江省地方金融条例》第44条规定，民间融资服务企业、民间借贷的借款人不履行备案义务，或者提供虚假备案材料的，由设区的市地方金融工作部门责令限期改正，按照下列规定予以处罚：

（一）对民间融资服务企业处一万元以上三万元以下罚款

（二）民间借贷的借款人为自然人的，可以处一万元以上五万元以下罚款；为企业、其他组织的，可以处三万元以上十万元以下罚款

问题（4）：如果连续2次不办理备案，除了罚款，是否会导致更严重的处罚，比如被列入黑名单，以后不能办理金融借款等

答：目前条例中仅规定罚款这一项处罚措施，但由于本次条例法律位阶较高，其性质上属于地方性法规。因此，有较高概率在该条例正式实施后，其他地方政府部门出台配套落地政策。以《温州市民间融资管理条例》为例，在其出台后，温州市中院发布《关于贯彻实施〈温州市民间融资管理条例〉的纪要》，从司法层面进一步明确了规范内容。所以，问题中提到的更严重的处罚，比如列入黑名单、影响个人征信、影响金融贷款，笔者认为可能性非常大。当然这点需要等待有关部门进一步出台配套政策。

问题（5）：如果连续2次忘记了在规定时间内备案，能否补办？在补办过程中，会否导致借款人办理金融借款受限？

答：可以补办，与金融办或民间融资公共服务平台沟通即可。虽然目前《浙江省地方金融条例》中就补办事宜并未有明确规定，但从条例精神来看，其是鼓励借款人完成相应备案工作，以防控民间借贷风险。那么，补办手续必然会存在的，否则将不利于相应备案工作的开展。

那么，在补办过程中，是否会导致借款人办理金融借款受限呢？

笔者认为不可能性不大，一方面如果补办过程中金融借款还要受限，那么借款人肯定选择不补办了，这属于变现鼓励借款人不备案。

另一方面，要实施补办过程中金额借款受限操作难度大，首先要有相关部门配合暂停借款事宜，比如银行暂停放贷。但除银行外的融资平台，如何保证其实施暂停借款行为。其次，补办完成后要恢复原状，那么恢复原状通知能否及时下发，相关融资平台能否及时恢复办理，这些都是问题。最后，如果补办效率较高，就不存在受限期间这一说，比如当天补办完毕，那么总不能当天发布受限通知，然后再当天解除吧。

因此，就补办事宜后续相关部门应该出台配套措施，以保障备案工作的顺利开展。

结语

在本次《浙江省地方金融条例》中提及民间借贷活动的规范，是有其背景所在的。浙江地区民营经济发达，民间借贷活动活跃。民间借贷一方面变身影子银行为民营经济输血，但另一方面也为金融市场埋下隐患。民间借贷问题，不该一刀切，也不能一刀切。所以，本次《浙江省地方金融条例》提出的备案机制，是非常好的尝试。

毕竟让民间借贷走向光明，总比将它赶入黑暗中要好。透明、公开、专业，是金融监管能够顺利开展的前提。所以，民间借贷未来何去何从，让我们一同关注与研究吧。