“十四五”将至,城投何去何从?

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2020-10-10 18:05 1556 0 0
做好城投,越来越不简单了。

作者:杨晓怿

来源:杨老师的基建课堂(ID:msyangteacher)

国庆假期已经过去,我们已经正式进入了“十三五”规划的尾声,五年的时间只剩下最后一个季度。许多地方政府和城投企业正忙于编制“十四五”发展规划,为未来的发展描绘蓝图;但在探讨规划之前,有个更重要、更核心的问题值得讨论:未来五年的城投,究竟扮演一个怎样的角色?

对于这个问题,我们不妨从城投的功能、职能、动能三方面进行论述:

城投的功能

在2015年之前,城投企业的功能是非常单一的,仅作为地方政府的融资平台存在,其核心任务就是做好投融资管理工作,尽可能的筹集地方发展所需要的资金、尽可能的降低融资成本。但是,随着地方债务的水涨船高,城投作为融资平台的功能很快被监管所瞩目。此后监管逐渐跟上,先由银监会推出了“名单制”管理,避免因融资平台的债务危机出现危害政府信用的事件;随后中央提出了融资平台转型的要求,要求城投企业逐渐转型为地方国有企业、不再承担地方政府融资的职能。

既然不再作为地方政府的融资平台而继续存在,那么城投企业如今的功能是什么?为何市场上的存量城投债券规模依然庞大?

自2013年全面深化改革后,不仅融资平台受到了限制,还提出了政府转型的要求:不仅要求政企间划清界限、提出了地方政府的权责清单、还提出让地方政府退出对微观事务的干预。因此,改革虽然划清了政企的界限,但也为城投企业承担新的功能留出了空间。如今的地方政府在许多具体事务上,需要地方国有企业替代政府介入,既保持国有控股、国有资本的公益性;又有相对灵活的现代企业机制和身份。

因此,在城投脱离融资的单一功能后,城投企业的功能反而“变大”、“变重”了。尤其在当下经济逆周期、国际环境动荡、积极促进国内经济循环的大背景下,城投企业承载了地方政府调节市场、调节产业、托底经济、市场化运作政府投资项目的重要功能。

从这个角度上来看,如今的城投与地方政府是“一体两面”的;两者的发展目标是高度趋同、高度一致的。在承载了一部分政府功能后,城投企业自然需要大量资金;不仅要承担过去投资公益性项目产生的大量债务,还需要配合政府施政目标、继续加大逆周期的调节力度。

在厘清城投的功能后,我们不难发现,城投企业对于地方政府的重要性进一步加强。城投发展的优劣将直接影响到地区经济的发展,城投债券的“信仰”也将继续。

城投的职能

对地方政府来说,城投企业的功能是重要的;但许多地方政府远不止一家城投企业,如何界定每一家的职能?这对政府和城投来说,都是一个非常重要的问题。

早前,地方政府多通过政府部门的划分来确定城投的职能,如住建系统对应城建公司、交通系统对应交通公司、园区管委会对应园区公司。这和当时城投作为融资平台的功能有很大关系,为不同行业主管部门的政府部门提供资金,就是这些城投的最大任务。

但在城投本身的功能逐渐加强、逐渐成为地方政府不可或缺的一部分之后,城投的职能越来越像一个独立的政府部门或事业单位。这使得地方下属的城投企业结构出现了对应的变化:

一些较小的区县级政府,将存量的城投企业兼并、重组,形成一个资产规模、经营能力相对强的城投企业,承担地方发展的任务。一些辖区规模大、建设任务重、工作内容多的地级市或经济强市,则根据实际情况对城投的职能进行划分。

其中的主要方向,就是形成城市运营一条线、产业招商一条线、资本投资一条线的职能划分。通过专业化运作和产业链搭建,形成城投企业的造血能力与运营能力发展,实现企业可持续发展、协同地方经济建设的目标。

城投的动能

城投的功能是宏观政策所决定的、城投的职能是地方政府所划分的,而城投企业的动能是取决于企业本身。

何谓城投的动能?即城投持续发展的动力来源。近年来,在经济逆周期和外部环境的共同作用下,地方政府的可用财力捉襟见肘,并且还须持续加大投资、完成“六保“的工作目标。因此,短期内城投企业很难依靠地方财政,反而存在向财政持续输血的现象。

因此,在“十四五”期间,城投企业必须形成源自自身、市场化的动能因素,不能将主要的营业收入与地方财政挂钩,否则必将陷入困境。这也是为何近期政策性银行贷款、政策性债券普遍要求与项目收入挂钩的根本原因。

如今的城投,必须通过市场化的方式,在承担准公益性、准经营性项目建设任务时,构建来自项目经营性收入、政策性补助的现金流,并满足市场化模式下资金筹措、还本付息的有关要求。当城投形成了市场化运作的机制、不再依赖地方财政,就构建了属于企业自身的“动能”;不仅有利于城投做大做强,还能够有效降低自身的债务负担,形成可持续发展的长期机制。

结语

未来五年,城投依然将是政府重视、市场关注、规模庞大的存在。但随着城投功能、职能、动能问题的复杂化,城投企业内部也必将出现分化,在同等地方财力的情况下会呈现出截然相反的发展趋势。

正如宏观经济状态下企业经营的难度持续加大,想要做好城投企业,同样是越来越不简单了。

注:文章为作者独立观点,不代表资产界立场。

题图来自 Pexels,基于 CC0 协议

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原标题: “十四五”将至,城投何去何从?

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    蒋阳兵,资产界专栏作者,北京市盈科(深圳)律师事务所高级合伙人,盈科粤港澳大湾区企业破产与重组专业委员会副主任。中山大学法律硕士,具有独立董事资格,深圳市法学会破产法研究会理事,深圳市破产管理人协会个人破产委员会秘书长,深圳律师协会破产清算专业委员会委员,深圳律协遗产管理人入库律师,深圳市前海国际商事调解中心调解员,中山市国资委外部董事专家库成员。长期专注于商事法律风险防范、商事争议解决、企业破产与重组法律服务。联系电话:18566691717

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    刘韬律师,现为河南乾元昭义律师事务所律师。华北水利水电大学法学学士,中国政法大学在职研究生,美国注册管理会计师(CMA)、基金从业资格、上市公司独立董事资格。对法律具有较深领悟与把握。专业领域:公司法、合同法、物权法、担保法、证券投资基金法、不良资产处置、私募基金管理人设立及登记备案法律业务、不良资产挂牌交易等。 刘韬律师自2010年至今,先后为河南新民生集团、中国工商银行河南省分行、平顶山银行郑州分行、河南投资集团有限公司、郑州高新产业投资基金有限公司、光大郑州国投新产业投资基金合伙企业(有限合伙)、光大徳尚投资管理(深圳)有限公司、河南中智国裕基金管理有限公司、 兰考县城市建设投资发展有限公司、郑东新区富生小额贷款公司等企事业单位提供法律服务,为郑州科慧科技、河南杰科新材料、河南雄峰科技新三板挂牌、定向发行股票、股权并购等提供法律服务。 为郑州信大智慧产业创新创业发展基金、郑州市科技发展投资基金、郑州泽赋北斗产业发展投资基金、河南农投华晶先进制造产业投资基金、河南高创正禾高新科技成果转化投资基金、河南省国控互联网产业创业投资基金设立提供法律服务。办理过担保公司、小额贷款公司、村镇银行、私募股权投资基金的设立、法律文书、交易结构设计,不良资产处置及诉讼等业务。 近两年主要从事私募基金管理人及私募基金业务、不良资产处置及诉讼,公司股份制改造、新三板挂牌及股票发行、股权并购项目法律尽职调查、法律评估及法律路径策划工作。 专业领域:企事业单位法律顾问、金融机构债权债务纠纷、并购法律业务、私募基金管理人设立登记及基金备案法律业务、新三板法律业务、民商事经济纠纷等。

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