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由“办”到“局”:地方金融监管的现在与未来

来源:金融监管与风险观察 作者:何海锋 杨文尧天
2019-09-21 23:27 927 0 0
2018年下半年以来,一场由“办”到“局”的地方金融监管体制改革正在稳步进行。

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资产界注:本文由金融监管与风险观察(flr-cass)授权发布,作者: 何海锋 杨文尧天。 

摘要:2018年下半年以来,一场由“办”到“局”的地方金融监管体制改革正在稳步进行。由“办”到“局”,不只是名称的改变,而是央地金融监管体系的深刻变革。目前,破解地方金融监管困局、完善地方金融监管体系的步伐正从设立地方金融监督管理局开始。瞭望远方,地方金融监管要在立足目前地方金融监督管理事权“7+4”格局的基础上,基于历史逻辑和现实需求,在法治化和制度化的轨道上合理划分中央和地方监管事权,明确地方金融监管目标导向和监管机构定位,积极运用监管科技,充分发挥自律监管的作用,构建地方金融监管制度体系。

关键词:地方金融监管体制  金融监管权  改革

一、由“办”到“局”的改革

2018年3月,随着国务院机构改革方案在第十三届全国人大第一次会议审议并通过,新一轮的党和国家机构改革拉开序幕。此次组织机构改革也对中央金融监管机构的组成及职能进行了调整。方案不再设置中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会,将两者的职能整合,新成立中国银行保险监督管理委员会。中央金融监管体系由原有的“一行三会”转变为“一委一行两会”。同样值得关注的是,2018年下半年以来,地方金融监管改革也拉开序幕并逐渐深入。其中,地方金融监督管理局的设置始终是陆续披露的各地地方组织机构改革方案中的一项重要改革内容——由“办”到“局”的地方金融监管体制改革正在稳步进行。

根据《吉林省机构改革方案》要求,2018年10月19日,吉林省地方金融监督管理局正式挂牌。吉林省地方金融监督管理局整合了原本分散在省金融办、省工业和信息化厅及省商务厅的涉金融业务监管职责。此外,该局仍加挂吉林省金融工作办公室牌子。

10月下旬,浙江省成立地方金融监督管理局,整合商务厅、省经信委和农业厅原有的关于融资租赁、典当、商业保理、融资担保和从事信用互助的农民专业合作社的监督管理职责。

11月8日,北京市政府在整合市金融工作局,市商务委员会的典当行、融资租赁公司、商业保理公司监管等职责的基础上,由原北京市金融工作局正式加挂北京市地方金融监督管理局牌子,作为市政府直属机构,对外正式履行职责。

与此同时,浙江、福建、河南、海南等地的地方金融监督管理局纷纷挂牌成立。截止目前,各省、自治区、直辖市层面的地方金融监督管理局基本完成挂牌。

……

由“办”到“局”,不只是名称的改变,而是金融监管职能的调整。长期以来,金融监督管理权被认为是中央事权,但是,由于发展地方经济的现实需求,在传统金融体系内外地方政府实际上均获得了一定的金融监督管理权。然而,在金融监管体制中地方政府处于何种位置尚不清晰,央地金融监管事权划分不清,加之地方金融监管目标导向不明、相应资源缺乏等情况,造成地方政府对于金融监管不够积极,甚至消极应对的情况。目前,破解地方金融监管困局、完善地方金融监管体系的步伐正从设立地方金融监督管理局开始。瞭望远方,地方金融监管要在立足目前地方金融监督管理事权“7+4”格局的基础上,基于历史逻辑和现实需求,在法治化和制度化的轨道上合理划分中央和地方监管事权,明确地方金融监管目标导向和监管机构定位,积极运用监管科技,充分发挥自律监管的作用,构建地方金融监管制度体系。

二、地方金融监管的困境

我国地方政府的金融监管权历经多次变化调整。“2017年7月在第五次全国金融工作会议上确立了以中央为主、地方为辅的双层金融监管模式。”目前,在各地已初步建立起由地方金融监督管理局主导的地方金融监管体系。地方金融监管机构主要负责监管地方资产管理公司、小额贷款公司、融资租赁公司、融资担保公司、典当行、商业保理公司、区域性股权市场等7类机构,对农民专业合作社、投资公司、地方各类交易所、社会众筹机构等4类机构重点强化监管,即所谓的“7+4”模式。但是,监管授权含混、监管机构定位不明、监管资源相对匮乏等问题仍突出的存在于地方金融监管体系之中。

(一)监管纵向授权不明确

地方金融监管纵向授权不明确是指中央和地方之间金融监管事权如何划分,及中央政府如何向地方监管机构授权。

我国目前中央与地方在金融监管领域的事权划分上较为含混,中央事权和地方事权同时存在,但是两者间的界限并不清晰,所以某些行业监管机构叠床架屋,某些行业又无人监管。通过一系列实践摸索,一部分适宜属地管理的金融监管权力逐步由中央下放到地方,由此“7+4”模式的地方金融监管格局初步形成,但上述“7+4”监管权限的分配,存在明显的授权来源不规范,需要在法律制度层面进一步完善。以中央层面为例,一般直接在法律,或者行政法规、部门规章中授权金融监管机构对特定市场主体和金融活动进行监管。比如,《证券法》就授权中国证监会对证券业进行监督管理。地方政府要行使金融监管权,需要法律明确规定或中央政府授权。然而目前,即便在所谓“7+4”范围内,地方政府的金融监管权力来源也较为混乱,法律效力存疑。

根据梳理,在“7+4”范围内,仅有融资性担保公司的监管权限是在行政法规层面,即《融资担保公司监督管理条例》中规定。地方资产管理公司、小额贷款公司、社会众筹机构、融资租赁公司、投资公司、商业保理公司、地方各类交易所的监管权大多是由国务院办公厅或各部委以通知的方式规定。区域性股权市场、典当行的监督管理权由部门规章层面,即《典当管理办法》规定。农民专业合作社的监管权力来源更加混乱,散见于各地方制定的地方性法规或通知等。

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总体上说,地方政府金融监管权力来源可分为行政法规、部门规章和规范性法律文件三个层面。权力授权来源的不规范,造成的首要问题就是权力的正当性和合法性存疑。金融监管在事前、事中和事后监管中主要涉及行政许可和行政处罚。《行政许可法》第12至第15条和《行政处罚法》第9至13条对不同效力层级的法律规范可设置的行政许可和行政处罚范围有明确的限制。根据上述法律,规范性法律文件是不能设置行政许可或行政处罚的。因此,通过各种“通知”的方式向地方政府进行金融监管授权在法律上存在较多问题。

(二)横向权力配置不集中

地方金融监管横向权力配置即地方政府各机构间金融监管权力如何分配。在此次改革前,地方政府层面的金融监管也存在明显的九龙治水的情况。以石家庄市为例,在2015年石家庄市政府下发的《关于建立健全地方金融监管体制的意见》中,就明确规定由工信局、商务局和工商局等多个政府部门负责不同金融业务的监管工作。

有限的地方金融监管力量和监管资源在这种多头监管模式下进一步被分散,地方金融监管的实际作用被严重削弱。在监管工作实践中,部分省、市已经认识到这种模式的弊端,并在可行的范围内主动探索解决办法。2017年,江苏省借助省级事业单位改革的契机,为省政府金融工作办公室加挂省地方金融监督管理局的牌子,并将其调整为省政府直属机构。与此同时,深圳市的改革则更进一步,将原本分散的地方金融监管事权统一到深圳市金融办手上。在深圳市金融办官网的职责介绍中,就明确由其“负责对全市辖区内地方资产管理公司、融资担保公司、典当行、小额贷款公司、商业保理公司、区域性股权市场、融资租赁公司等金融机构实施监管,强化对全市辖区内地方各类交易场所、投资公司、社会众筹机构等的监管;配合有关部门加强对互联网金融的监管。”

此次改革充分吸收了地方实践探索积累的有益经验。此轮改革中,分散在不同部门的监管事权被整合到地方金融监督管理局,由其作为专门的地方金融监管机构。但是,监管典当行、融资租赁公司、商业保理公司的监管事权,是由商务部通过《典当行业监管规定》、《融资租赁企业监督管理办法》和《商务部关于商业保理试点有关工作的通知》明确授予地方商务部门的。地方政府是否能够直接将这部分监管事权划转给地方金融监管局,存在一定的疑问。值得注意的是,2018年5月商务部办公厅发布了《关于融资租赁公司、商业保理公司和典当行管理职责调整有关事宜的通知》。《通知》指出,商业保理公司、融资租赁公司、典当行的监管职责已由商务部划转到银保监会。目前,银保监会尚未出台相应规定,上述三类机构的监管权力究竟是下放给银保监会派出机构还是地方金融监管局还需观察。此外,也并非所有的地方政府都在机构改革中将金融办转换为地方金融监管局。2018年12月,河南省洛阳市公布机构改革方案,其中提出,“将市政府金融工作办公室更名为市金融工作局,不再保留市地方金融监督管理局牌子”。

(三)监管机构定位不明确

监管机构的定位决定了其在不同监管目标中的选择,也间接影响了其监管政策、措施的制定。虽然不同时期、不同国家的金融监管目标有差异,但概括起来主要有以下三个目标:维护金融体系的安全稳定,保证全体存款人的合法权益及实现金融有序竞争和提高效率。地方金融监管机构在当地金融行业发展的过程中具有发展和监管的双重属性。明确地方监管机构的定位,简单来说,就是它应当在地方金融发展的大局中突出哪种属性。如果突出发展属性,则地方监管机构就应当服务于地方金融发展,提高金融效率,重点满足当地金融需求。如果突出监管属性,那么地方监管机构就需要坚持自身的独立性,金融监管独立于金融发展,可能降低对金融创新的包容度,更加注重保证金融安全。

央地不同层级的金融监管机构在定位上就存在一定的差异。具体来说,规范地方金融活动和搞活地方经济是地方金融监管机构普遍担负的重要职责,与前者相比后者往往更为重要。故而,地方监管机构并无充分动力来监管当地金融活动。

央地在金融监管目标及价值导向上差异的根本原因在于,地方政府在金融监管工作中具有多重利益。地方政府的多重利益是由其多重身份造成的,一方面它是辖区内人民的利益的代言人,另一方面它又是中央政府在地方的代表。这种双重身份造成其在金融监管中利益冲突。从辖区人民代言人出发,需要回应人民诉求。从中央政府代表出发,又必须落实中央方针、政策。目前的金融监管事权中,大多又是让地方政府配合中央金融监管机构工作或落实风险处置责任,给予地方的金融监管自主空间狭小。地方政府很难在这两种利益之间寻找到平衡点。此外,目前金融监管又存在“运动式”监管的问题,只注重一时金融风险的防控,忽视长效机制的建立,然而经济发展状况又是中央对地方政府考评的重要指标。“运动式”监管只是一时,经济发展考核才是一世。如此一来,除非地方政府切实面临金融风险,否则其肯定倾向于发展高于监管的目标导向,监管动力不足。

(四)地方金融监管资源缺乏、协调配合差

金融监管的成效与监管机构的监管资源的投入存在一定程度上的相关关系。地方金融监管领域风险频发与地方金融监管资源缺乏存在联系。比如,“现金贷”风险的形成,在一定程度上就在于地方监管机构难以应对地方小额贷款公司利用互联网向线上跨区域发展的转型。地方金融监管资源的缺乏突出的表现在两个方面,即人力资源缺乏和内部协调机制缺失。

第一,地方金融监管机构缺乏足够的专业监管人员。由于受到机构编制的限制,地方金融监管机构所拥有的人力资源,与所担负的监管职责极不匹配,更难与中央金融监管机构匹敌。以山东省为例,根据公开的《山东省人民政府办公厅关于印发山东省金融工作办公室 (山东省地方金融监督管理局)主要职责内设机构和人员编制规定的通知》,山东省金融办共设置11个职能处室,处室设置基本与监管行业一一对应。但是,山东省金融办的人员编制仅64人,平均每个处室不足6人,以此应对省内“7+4”金融监管和金融风险属地处置工作确实力有不逮。即便中央金融监管机构的派出机构在监管人力资源方面往往也强于地方金融监管机构。地方监管机构与中央金融监管机构相比更无法相提并论。

这种人员不足的情况,越在基层表现的越为明显。比如浙江省湖州市长兴县,该县金融办共设置事业科室4个,分别是综合科、金融发展科、资本市场科、金融监管服务科(金融招商科)。公务员在编3人,事业在编9人,聘用人员4人。而在西部地区的贵州省黔东南州剑河县,该县金融办共设置综合股、资本市场股、银行股、保险股4个内设机构。事业编制6名,主任1人,副主任1人,股级干部4人。如此薄弱的监管力量应对处置风险已颇为不易,再承担日常监管工作确实过于困难。

除监管人员数量差距外,两者在专业能力方面也存在明显的差距。地方金融监管机构工作人员多来自其他政府部门,金融监管知识和金融监管相关工作经验缺乏。这都可能对地方金融监管产生了消极影响。

第二,地方金融监管工作内部协调机制缺失。内部协调机制的缺失,首先表现在地方政府不同部门间缺乏协调机制。地方金融监管不仅需要地方金融监管机构,而且需要其他政府部门密切配合。这是由于一方面地方金融监管权力在横向配置上存在前文所述的九龙治水的情况,另一方面地方金融监管机构的权力有限,日常监管工作特别是风险处置工作的落实确实需要其他部门配合。因此,地方金融监管工作需要地方政府多部门协同配合。而实践中,由于缺乏部门间的协调机制,及各部门利益的存在,造成日常监管难以展开,风险处置难以落到实处。

此外,内部协调机制的缺失也体现在地方政府与中央监管派出机构之间。“目前,地方政府与中央监管派出机构的横向协调机制,主要形式是地方金融办牵头建立地方金融稳定协调机制,即地方金融办牵头,人民银行派出机构,银监局、证监局、保监局共同建立联席会议机制。”但是,这种联席会议并未成为制度化机制,会议的召开时间、主题、内容等都存在一定的随意性,而且也并非所有的省市都形成了这样的联席会议制度。因此,有必要充分调动中央和地方两个监管体系的积极性,进一步完善地方政府与中央监管派出机构的协调机制。 

三、地方金融监管的未来

目前,地方金融监管体制虽如上所述存在诸多问题,但在防范和化解互联网金融风险中地方金融监管体制效益初步显现。在2018年夏季愈演愈烈的P2P爆雷潮中,地方金融监管机构主动出击,按照中央监管机构的统一部署,对防范和化解相关风险起到了重要作用。此外,“根据最优分权理论,与中央政府相比,地方政府更了解地方经济发展及经济发展对金融的需求,能充分收集区域性的信息发挥信息优势,能更了解地方公众对公共产品的需求。因此事关满足公众地域性差异需求的相关决策,应当分权给地方政府进行相应的抉择,合理的分权有利于实现资源配置的有效性和提高政府的办事效率。”

因此,应该坚持在金融监管领域适当向地方政府分权,压实地方政府在金融监管工作中的责任,在立足目前地方金融监督管理事权“7+4”格局的基础上,基于历史逻辑和现实需求,坚持在法治化和制度化的轨道上合理划分中央和地方监管事权,统合地方金融监管权力,明确地方金融监督管理机构的定位和目标导向,积极发挥监管科技和自律监管的作用,创新监管,革新地方金融监管制度体系。

(一)完善地方金融监管权责体系

解决地方金融监管纵向授权不明确、横向权力配置不集中的问题是完善地方金融监管权责体系的重要抓手。纵向授权不明确既存在事项不明确,也存在授权方式合法性的问题。事项不明确的实质是央地金融事权如何划分的问题。如前所述,实践证明,不顾地方政府的金融需求,强制将金融事权集中于中央政府,既不利于防控金融风险,也实际放纵了地方政府忽视风险,放纵不负责任的金融创新。“中央和地方政府权力边界的界定,是基于中央与地方政府的不断信息交互,使中央政府在充分获得有效信息的基础上,通过不断的试错来了解外部性与收益的对比关系,了解中央利益和社会利益的差异,最终实现边界的确定。”因此,通过不断试错形成的“7+4”地方金融监管事权必须坚持和尊重。在此基础上,要坚持以是否有利于防控金融风险,是否有利于保护投资者,是否有利于协调金融金融创新和金融稳定为判断央地金融事权划分的标准,在不断探索的基础上,动态调整传统金融监管事权和新型金融行业监管事权的分配。

在授权方式合法性上,必须坚持在法治化和制度化的轨道上授权。首先,针对目前“7+4”监管事权领域授权较为混乱的情况,尽快填补相应空缺。一方面,尽快制定相应法律和行政法规,对相应监管权力的分配,行政许可事项和行政处罚的设置作出明确规定。另一方面,在尚未制定法律和行政法规的领域,地方立法资源应被充分利用,地方政府应积极制定地方性法规、地方政府规章等将相关监管事权法治化,规范金融监管活动。其次,未来在“7+4”向地方政府分权时,应当及时通过制定法律法规等符合法律规范的方式向地方政府授权,确保地方金融监管机构权力来源的正当性,提升地方金融监管活动法治化水平。

在横向权利配置上,坚持统一地方金融监管权力,设立地方金融监督管理局的改革方向,将分散在不同部门的监管事权整合到地方金融监督管理局,形成以地方金融监督管理局为核心,多部门密切配合的地方金融监管格局。

(二)明确地方金融监管机构定位

地方金融监督管理机构的定位和目标导向事关地方金融监管体系的稳定健康发展,因此,首先应当得到明确。金融发展和金融监管并非不可调和的矛盾,两者并非简单地对立。实际上,监管并非简单地束缚发展,随着“监管沙箱”等监管科技的成熟与发展,地方监管机构监管和发展双重属性的统一正在成为可能。当然在同一双重属性、推动金融创新与发展时,地方监管机构应当减少直接行政干预,积极利用行业协会等通道,通过智力支持,而非行政干预促进地方金融发展;在加强金融监管,防范风险时,地方监管机构应进一步简政放权,激发市场主体活力,强化事中、事后监管,利用监管科技最新成果,积极创新监管方式,丰富金融监管工具箱,为金融创新提供安全、稳定、充分的试错空间。值得注意的是,已经有地方政府注意到地方金融监管中发展与监管的矛盾问题,并试图加以协调。

需要重点关注的是,全国金融工作会议将金融稳定放在比金融发展更加重要的位置,在稳中求进的工作总基调中,明确指出要更加重视稳定,更加重视风险防控。目前,防范和化解系统性风险攻坚战正处于巩固既有成果,并进一步攻坚克难的关键时期。因此,当前地方金融监管,必须更加突出监管的作用,以是否服务实体经济作为判断金融创新价值的基本标准,积极应用创新监管手段实现地方金融创新在监管与发展的有机统一中稳步前进。

(三)技术溢出背景下的监管革新

随着,科学技术的快速发展,在技术的帮助下,金融行业逐渐跨越时间和空间的限制,跨地域展业、混业经营等情况屡见不鲜。而地方金融监管能力相对薄弱和监管资源紧缺的状况并未得到显著改善,地方金融监管面临的压力进一步增大。因此,地方监管机构有必要通过加强与中央监管派出机构、其他省市地方金融监管机构、以及同级政府不同部门的协调合作,充实监管资源,利用监管科技,创新监管方式,发挥其他监管协作者的作用,革新地方金融监管体系。

首先,地方金融监管机构与中央监管派出机构间应建立横向协调机制。无论是在“7+4”领域、各种金融风险专项整治,还是在未来的新型金融行业监管上,中央金融监管机构负责规则制定,地方金融监管机构负责具体日常监管愈发成为常态。地方金融监管机构与中央监管派出机构建立制度化的横向协调机制,既有利于地方监管机构领会中央监管意图,也有利于地方监管中的实际问题向中央监管机构反映。横向协调制度形式可以坚持目前已形成联席会议制度,但是要形成制度化的机制,对会议的频率、内容和权限作出明确规定,避免出现会议频繁、议而不决的情况。

其次,加强不同地区地方金融监管机构之间的联系与合作。如前所述,促进本地金融发展是各地方监管机构普遍肩负的职责。因此在金融资源有限的格局下,它们相互之间存在一定竞争关系,有时甚至竞争大于合作。新兴技术的蓬勃发展,深刻影响了金融风险的传导路径,唯有各地方监管机构互相配合,才能有效防范风险。实践中,地方监管机构一般只负责本地区金融监管工作。但是,随着金融机构跨地域展业、混业经营等情况屡见不鲜,风险传播速度进一步加快,如果各机构之间不加强联系与合作,那么就难以在风险酝酿时期做好识别、发现、并有效处置。因此,有必要在各地方金融监管机构间建立灵活的协调机制,统一监管标准。

再次,地方政府不同部门间必须建立内部协调机制。如前所述,无论从历史逻辑,还是从现实需求看,地方金融监管工作除地方金融监管机构担负主要责任外,需要其他政府部门密切配合。内部协调机制,应当由地方政府首长负责,地方金融监管机构主导,压实不同政府部门在防范重大风险、落实地方金融监管规则中的责任。

最后,地方金融监管机构应与监管协作者展开广泛合作。如前所述,地方金融监管机构普遍存在监管能力薄弱、监管资源紧缺等问题,而通过加强与监管协作者的合作,可以有效缓解上述问题。第一,充分发挥自律监管的作用。借助行业协会等市场主体,建立健全自律监管体系,发挥市场自我管理,自我净化的作用。第二,通过与监管科技公司合作,积极运用监管科技(Regtech)发展的最新成果,开发利用适合自身需求的监管科技产品。这样既能节约人力、物力,又能有效应对技术发展引发的金融风险。

总之,地方金融监管体制改革的第一步才刚刚从设立地方金融监督管理局迈出。瞭望远方,地方金融监管还需要在立足目前地方金融监督管理事权“7+4”格局的基础上,基于历史逻辑和现实需求,在法治化和制度化的轨道上合理划分中央和地方监管事权,明确地方金融监管目标导向和监管机构定位,积极运用监管科技,充分发挥自律监管的作用,构建地方金融监管制度体系。

文章作者:何海锋 系北京市天同律师事务所顾问,中国证券法学研究会理事,中国金融作家协会会员

杨文尧天 系中国社会科学院研究生院博士研究生文章来源:《中国金融监管报告(2019)》

*版权说明: 感谢每一位作者的辛苦创作与付出,“资产界”均已备注文章作者及来源。本网转载目的在于更好地服务 读者、传递行业信息。文章仅代表作者个人观点。如因作品内容、版权和其它问题需要同本网联系的,请发送消息至 “资产界(npazone)”公众号后,非常感谢!

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