杨老师的基建课堂 作者：杨晓怿
来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）
近期，全国各省审计局都陆续公布了2020年度的地方《省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》；其中不乏专项债的资金沉淀、使用不规范、违规使用、项目收益低等问题。其中，最为引起大家关注的，还是部分地区存在将专项债资金违规用于支付工资、涉企补贴、差旅费、办公经费及购买理财的现象。
与此同时，国常会提出加快专项债券的发行、运用好跨周期的财政政策，今年尚有1.6万亿的专项债券等待发行；这就使得市场对专项债出现了新的迷思，专项债究竟能否起到应有的作用？资金沉淀与违规使用为何屡禁不止？后续的财政政策又会有何变化呢？
由上至下的额度分配
自去年以来，每年度新增的专项债券额度始终处于高位；但每年高达3万余亿的新增债券额度，是由财政部与各省“由上自下”分配额度。在分配额度时，除考虑实际项目的需求外，也综合考虑各个省的偿债能力与债务风险；这就使得不同地区对于专项债资金的看法出现了“冰火两重天”。
如全国唯一有财政盈余的上海市，无论从财政情况、金融发达程度还是项目本身来说，能够达到收益自平衡要求的项目并不怎么需要专项债券，但由于额度分配的问题，仍然在今年发行了446.6亿元的专项债券。而贵州、内蒙古这些新增投资需求较大的西部地区，却由于债务率较高、存在偿债风险，今年以来的发行规模仅为100余亿，在全国发行规模中的占比不足1%。
这样的情况不仅在省际间非常普遍，在各个省内部也有同样的状况；这就导致专项债资金为许多地方“锦上添花”，但较少进行“雪中送炭”。部分财力情况好、建设资金需求不迫切的地方存在资金闲置、甚至购买理财产品，也就不令人意外；但我们需要留意的是，仍然有许多地方长期缺乏资金，渴望申请专项债券。
项目前后期存在脱节
随着法制化工作的推进，地方政府投资项目的约束也不断提高，无论是征拆、规划、国土还是财政的合规性要求，相比之前都有显著的提升。同样的，财政部对专项债资金的申请、使用与管理都作出了相应的要求，并将专项债资金纳入绩效管理的范畴。
但是，许多地方政府投资项目的前期规划与后期落地间一直存在较大的脱节，前期设计的框架与需求往往随着实际情况的变化需要不断的变更。这就使得许多前期已经申请了专项债的项目存在项目延期、项目投资规模变化等情况，使得必须“专款专用”的专项债资金出现暂时的沉淀。
虽然当前财政部已允许专项债资金变更用途，但流程仍然相对复杂，部分项目也仅仅是延期而非中止，导致债券资金下达与资金合规使用间长期存在一定的脱节。因此，专项债券虽然发行下达的速度很快，但地方政府消化、使用资金达到产出效果，仍然需要一段不短的时间。
偿债压力与收支矛盾
在银保监会15号文落地后，地方政府与城投公司的新增融资受到了新的限制，近期部分网红地区的非标债务因此也出现了一定的延期。一旦新增融资受阻，就使得本来就处于“资金紧平衡”、长期依赖借新还旧的地方政府与城投再次出现了偿债压力。
并且，由于近两年融资市场负面消息的“前车之鉴”，地方政府稳定风险、保护债务稳定性的决心也非常之大，这就使得许多地方暂时挪用债券资金用于偿债的做法并不罕见。在长期收支矛盾的压力下，专项债资金有时候就成为了地方财政与城投的“救命稻草”；只要能稳住债务风险问题，暂缓新增投资并不是太大的事儿。
不可控制的发行节奏
自专项债这一工具诞生以来，就成为了宏观政策调控经济运行的工具。这就使得专项债券的发行节奏对地方政府来说是不可控的。既有去年上半年“疫情经济”期间的加快发行使用、单月发行超万亿；也有今年上半年的“暂缓”发行，导致大部分发行都积压在下半年，地方只能储备项目、苦苦等待。
如今，随着宏观政策的密集出台、应对跨周期的力度逐渐加强，专项债又将迎来新一轮的“春天”。尽管监管政策会继续，但专项债的政策窗口期，已经在路上。
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原标题： 专项债的“冰火两重天”
