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一文了解我国财政制度

刘韬 刘韬 作者:刘韬
2020-03-07 22:32 1027 0 0
本文通过对我国财政制度相关知识体系的梳理,以期为后续开展宏观财政相关研究做基础;详见正文。

内容摘要

2019年10月,国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》,出台了关于调整中央与地方收入划分改革的三大举措,对理顺央地财政关系,推进落实减税降费政策,具有重要意义;本文通过对我国财政制度相关知识体系的梳理,以期为后续开展宏观财政相关研究做基础;详见正文。

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【正文】

一、前言

财政一词是舶来品,清末维新运动时,从日本引进而来,英文中是public finance。从经济范畴的角度,财政是指政府集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动,以达到优化资源配置、公平分配及经济稳定和发展的目标。

财政主要包括如下三个职能:

(1)优化资源配置。市场在资源配置中起决定性作用,但由于信息不对称、交易摩擦等原因,市场存在失灵与低效的现象,财政通过政府投资、税收政策和财政补贴等手段优化资源配置,引导和规范市场行为,弥补市场不足。

(2)收入分配职能。财政通过税收调节、转移支出等方式,实现经济产出的二次分配,强调公平。

(3)调节经济产出。财政通过相关政策调节经济短期需求,以稳定经济产出,维护经济平稳发展。

二、我国的财政制度

我国财政制度从功能上主要包括发挥稳定经济、优化资源配置、提供公共服务、调节分配等职能;在机制上可以从预算制度、中央和地方财政关系制度、税收制度三个方面来认识。2014年6月,中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》,重点强调建立规范透明的现代预算制度、科学公平的税收制度体系、事权和支出责任相适应的中央和地方财政关系制度。

(一)预算制度

1.我国预算制度变革回顾

改革开放后,我国逐步恢复了预算报告和批准制度。

1980年8月30日,时任财政部部长王丙乾在全国人大五届三次会议上作《关于1979年国家决算、1980年国家预算草案和1981年国家概算的报告》,预算报告制度恢复。

1991年,国务院发布了《国家预算管理条例》,预算管理制度规范化。

1994年,《中华人民共和国预算法》立法通过,预算管理制度进一步完善,并首次将分税制财政管理体制写入法律。

2014年8月,十二届全国人大常委会第十次会议表决通过修改预算法的决定,新预算法建立了由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算构成的全口径预算体系(通常所称四本帐),政府收入和支出全部纳入预算管理。

2014年10月,国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》,包括进一步完善基本支出定额标准体系,积极推进预决算公开;改进年度预算控制方式;推进预算绩效管理工作;研究制定政府综合财务报告制度等。

2018年9月,国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》,强化对财政预算的绩效管理,提高财政资源使用效率。

2.我国当前的预算制度的运行体系

1)基本程序

我国财政预算包括预算、执行与调整、决算三个阶段,程序上包括编制、审查、批准、监督。我国实行一级政府一级预算制度,按行政级别划分为五级预算。国务院编制中央预算草案,并由全国人民代表大会批准后执行。地方各级政府编制本级预算草案,并由同级人民代表大会批准后执行。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。在预算编制上,我国目前采用复式预算制,将年度内的全部预算收支按照经济性质划分,分别编成两个(或两个以上)的预算。

2)预算控制

完善基本支出定额标准体系,加快推进项目支出定额标准体系建设,充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。强化支出预算约束,各级政府向本级人大报告支出预算时,要重点报告支出政策内容。收入预算从约束性转向预期性。

3)信息公开

中央和地方所有使用财政资金的部门均公开本部门预决算,部门预决算公开到基本支出和项目支出。除涉密信息外,政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目。

4)跨年度预算平衡机制

预算执行中如出现超收,超收收入用于冲减赤字、补充预算稳定调节基金出;出现短收,通过调入预算稳定调节基金、削减支出或增列赤字并在余额限额内发债平衡。编制三年滚动财政规划,强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。

5)政府债务管理

中央政府债务实行余额管理,中央国债余额限额根据累计赤字和应对当年短收需发行的债务等因素合理确定,报全国人大或其常委会审批。地方政府举债采取政府债券方式,实行限额管理,剥离融资平台公司政府融资职能。赋予地方政府依法适度举债权限,经国务院批准,省级政府可以适度举借债务;市县级政府举债需由省级政府代为举借。地方政府举借的债务,只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出。无收益的公益性事业,举借一般债务;有一定收益的公益性事业,举借专项债务。

6)财务核算

2015年10月23日,中华人民共和国财政部令第78 号公布《政府会计准则—基本准则》,首次提出政府会计。明确指定中国的政府会计包括收付实现制的预算会计和权责发生制的财务会计。目前所看到的财政收入与支出数据,是应收应支数,非收付实现数。财政统计的核心是财政资金的流动,其会计基础是收付实现制。财政数据的外部体现是财政收支报表,对财政资金来源和使用流量进行统计,故采用收付实现制,进行统计的主要是现金交易事项。

(二)中央和地方财政制度

中央和地方财政制度指中央和地方财、权、事的划分。在我国,中央与地方政府都有组织财力的能力以及参与经济建设的责任。中央和地方财权事的划分,主要包括财政收入划分、财政事权、支持责任的划分以及财政转移支付的确定。

中央和地方财政事权划分是中央和地方财政制度的核心,通常分为以下两类: 一是中央列举法。由宪法等法律单独列举中央或联邦政府的事权,地方概括剩余事权,代表国家如美国、日本。二是共同列举法。法律同时列举中央或联邦事权与地方事权,未列举的事权依据事务属性确定其归属,代表国家如加拿大。从成熟市场经济国家实践看,中央政府主要承担国防、外交、国际贸易、货币、全国性立法和司法等事务;交通、教育、卫生、治安、消防、社会福利等的大部分为地方政府职责。

1.我国中央和地方财政制度变革回顾

我国在改革开放后先后经历了从高度集中的“统收统支”、“分灶吃饭”、包干制,再到分税制财政体制的变化。

1993年12月,国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》,从1994年开始,我国实行分税制财政管理体制。

2015年2月,国务院发布《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》,要求增加一般性转移支付规模和比例,逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。

2016年8月,国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革,首次全面系统提出划分改革内容。

2.中央和地方财政制度介绍

1)中央与地方收入划分

中央与地方收入划分,主要指对于税收收入的划分。目前用于维护国家权益、实施宏观调控的税种属于中央固定收入;与经济发展直接相关的主要税种则由中央与地方共享;适合地方征管的部分税种则为地方固定收入。2018年全国财政收入中,中央和地方的占比分别为46.6%、53.4%。从国际上看,英国、法国等国家,中央财政收入比重均在70%以上,美国在65%左右。 

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2019年10月9日国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》,在保持我国第一大税种增值税维持现有的“五五分享”不变、调整完善增值税留抵退税分担机制的同时,还提出要后移消费税征收环节并稳步下划地方。《方案》的出台确保了中央与地方既有财力格局稳定,尤其是消费税的调整更是革命性的变化,有助于地方改善消费环境,促进经济增长方式转变。

2)中央与地方支出责任划分

中央主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费,调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所需支出,中央直接管理的社会事业发展支出;地方主要承担本地区政权机关运转所需支出,以及本地区经济、社会事业发展支出。2018年一般公共预算财政支出中,中央和地方的占比分别为14.81%、85.19%。

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3)中央对地方转移支付与税收返还

中央对地方实施转移支付,包括一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付主要用于弥补财政实力薄弱地区的财力缺口,均衡地区间财力差距,实现地区间基本公共服务能力的均等化。专项转移支付重点用于“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业等特定的宏观政策及事业发展。税收返还是为保障地方既得利益、顺利推进相关改革设立的,包括增值税返还、所得税基数返还、成品油价格和税费改革税收返还三项。

3.未来中央和地方财政制度改革方向

2016年8月,国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,基本确立了中央和地方财政制度改革方向。

1)中央与地方事权划分更加合理明确。最大限度减少中央对微观事务的直接管理,发挥地方政府因地制宜加强区域内事务管理的优势,将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为地方的财政事权。

2)适度加强中央的财政事权。逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。

3)支出责任与财政事权相适应。“谁的财政事权谁承担支出责任”,进一步完善中央对地方转移支付制度,清理整合与财政事权划分不相匹配的中央对地方转移支付,严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付。

(三)我国当前税收制度

我国当前采用的是复合税制,即同时征收多种税类多个税种的税收制度。复合税制通过对不同征税对象征收不同的税种,以及调整同一税种在不同环节的分布,可以形成功能互补的税制体系。

1.税收种类划分

我国现行税制体系中共有18个税种,包括增值税、消费税、企业所得税和个人所得税4个主要税种,土地增值税、契税、城市维护建设税、车辆购置税等14个小税种。2018年,我国增值税占比为45.7%,企业所得税占比为20.9%。

我国现行18个税种按照征税对象可以分为五大税类:(1)商品和劳务税类(流转税类);(2)所得税类;(3)财产和行为税类;(4)资源税类;(5)特定目的税类。

在18个税种中,企业所得税、个人所得税、车船税、环境保护税是以国家法律的形式发布实施,其他14个税种都是经全国人民代表大会授权立法,由国务院以暂行条例的形式发布实施。目前我国正在加快推进“落实税收法定原则”。

2.征税体制

国地税分设。分设国税地税是1994年分税制改革的配套措施,《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发〔1993〕85号)提出“建立中央和地方税收体系,分设中央与地方两套税务机构分别征管”。

国地税合并。2018年3月13日,国务院机构改革方案公布,强调要“改革国税地税征管体制,将省级和省级以下国税地税机构合并,实行以国家税务总局为主与省(区、市)人民政府双重领导管理体制”。

3.税收性质

根据税收负担能否转嫁,税收可以分为直接税和间接税。一般而言,商品和劳务税类(增值税、消费税、关税)属于间接税,所得税类(企业所得税、个人所得税)属于直接税。

2018年我国直接税占比为41.25%,间接税占比是58.75%,税收结构以间接税为主体。国际上来看,多数发达国家以直接税为主体,主要对财产和所得额进行征税。例如,美国2017年直接税占比为96.29%,间接税占比为3.71%。提高直接税征税占比是当前税收体制改革的主要内容之一。

4.我国当前的税负水平

宏观税负的衡量通常分为大(广义宏观税负)、中、小(狭义宏观税负)三种口径。

狭义宏观税负指税收收入占GDP的比重,中口径宏观税负指税收收入和社会保障缴款之和占GDP的比重(OECD口径),广义宏观税负指政府全部收入占GDP的比重(IMF口径)。

从狭义角度看,2013-2018年我国的狭义宏观税负基本维持在20%左右,保持持续下降态势(从2013年的21.1%逐渐下降至2018年的18.9%)。从广义角度看,2013-2018年我国的广义宏观税负维持在30%以下。近年,由于政府的减税降费措施,广义宏观税负从2016年的28.00%,下降至2017年的27.52%,2018年的26.85%。

从横向对比看,我国广义宏观税负略低于发达国家水平,但我国 90% 左右的税收是由企业上缴,因此企业的税负水平相对较高。根据OECD披露的数据,2017年主要发达经济体的宏观税负水平普遍在30%以上,分别为美国32.88%、法国52.96%、英国38.57%、意大利46.89%、德国44.98%、日本35.67%、丹麦53.19%等,整个欧盟区的宏观税负水平为44.64%。

三、我国财政预算收支分析

(一)财政预算四本帐

2011年财政部要求将按预算外资金管理的收入全部纳入预算管理,形成了目前的财政预算“四本账”:一般公共预算收支、政府性基金预算收支、国有资本经营预算收支以及社保基金预算收支。财政预算“四本账”的管理中,包括中央和地方两个层面,涉及中央对地方的转移支付与税收返还。

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(二)一般公共预算收支

一般公共预算分中央及地方两个部分,以税收入为主,主要用于政府部门日常开支、维护国家安全和保障民生。根据2019年财政预算草案,2019年全国一般公共预算收入19.3万亿元,增长5%;全国一般公共预算支出23.5万亿元,增长6.5%。

1.一般公共预算收入

我国一般公共预算收入包括中央、地方税收收入,中央、地方非税收入,中央、地方债务(赤字),结转结余及调入资金。结转结余及调入资金包括预算稳定调节基金(中央、地方)调入,政府性基金预算调入(中央、地方),国有资本经营预算调入(中央、地方)以及地方财政使用结转结余。

2018年,全国税收收入为156402.86亿元,全国一般公共预算收入183352亿元,税收收入占到一般公共预算收入的85.3%,在财政全部“四本账”收入中,占比为49.14%。我国现行税收结构仍以间接税为主,直接税为辅。在全部税收收入中,直接税占30%左右。税收收入结构如下:

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2.一般公共预算支出

全国一般公共预算支出总量由三部分构成:全国一般公共预算支出、补充预算稳定调节基金和结转下年支出的资金。主要用于政府部门日常开支、维护国家安全和保障民生。中央一般公共预算支出包括中央本级支出、中央对地方税收返还和转移支付、中央预备费。中央对地方税收返还和转移支付在中央一般公共预算支出中占比最高,每年都达60%以上。

3.预算稳定调节基金

预算稳定调节基金是指为实现宏观调控目标,保持年度间政府预算的衔接和稳定,各级一般公共预算设置的储备性资金。各级政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算不得设置预算稳定调节基金。

2007年中央财政从上年度年的财政超收收入中安排500亿元建立了中央预算稳定调节基金,并在当年下发了预算稳定调节基金会计核算要求的财库[2007]117号文。年度执行中如有超收,原则上都列入中央预算稳定调节基金,转到以后年度经过预算安排使用,接受人大监督,正式确立将财政超收收入作为中央预算稳定调节基金的收入来源。2009年起,中央预算结余也用于补充基金,最终形成了中央预算稳定调节基金的两个主要收入渠道。

(三)政府性基金预算收支

政府性基金预算是以特定税费征收和国有土地出让收入为主,专项用于特定的基础设施建设和社会事业发展的支出。政府性基金收入主要来源于特定税费征收、发行彩票收入以及国有土地出让收入。其中,国有土地出让收入是政府性基金收入的主要来源,比重高达70%以上。地方政府一般债在一般预算内列示,专项债在政府性基金中列示。

2018年全国政府性基金收入75479.07亿元,中央政府性基金收入4034.81亿元,地方政府性基金本级收入72376.52亿元。全国政府性基金支出80601.62亿元,中央政府性基金支出4021.55亿元,中央政府性基金对地方转移支付932.26亿元,地方政府性基金本级支出77512.33亿元。

(四)国有资本经营预算收支

国有资本经营预算是指使用和经营国有资产所发生的各项收支的预算。国有资本经营预算收入主要包括:国有企业利润收入、股息股利收入、产权转让收入和清算收入,其中利润收入为主要来源。2018年全国国有资本经营收入2837.66亿元,其中中央国有资本经营收入1376.82亿元,地方国有资本经营收入1560.84亿元,全国上年结转收入161.66亿元。

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(五)社保基金预算收支

社会保险基金预算是安排和管理社会保险的年度基金收支计划。我国的社会保险主要包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险,也就是通常说的“五险”。我国社会保险基金预算收入主要来自于个人缴纳、企业缴纳、财政补贴收入以及保险基金管理运营的投资收益。

2018年全国社会保险基金收入68092.99亿元,完成预算的106.9%。其中,保险费收入48507.48亿元,财政补贴收入16984.08亿元;全国社会保险基金支出64542.32亿元,完成预算的101%。当年收支结余3550.67亿元,年末滚存结余76990.28亿元。

注:文章为作者独立观点,不代表资产界立场。

本文由“刘韬”投稿资产界,并经资产界编辑发布。版权归原作者所有,未经授权,请勿转载,谢谢!

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刘韬

刘韬律师,现为北京市京师(郑州)律师事务所专职律师。华北水利水电大学法学学士,中国政法大学在职研究生,美国注册管理会计师(CMA)、基金从业资格、上市公司独立董事资格。对法律具有较深领悟与把握。专业领域:公司法、合同法、物权法、担保法、证券投资基金法、不良资产处置、私募基金管理人设立及登记备案法律业务、不良资产挂牌交易等。 刘韬律师自2010年至今,先后为河南新民生集团、中国工商银行河南省分行、平顶山银行郑州分行、河南投资集团有限公司、郑州高新产业投资基金有限公司、光大郑州国投新产业投资基金合

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