对国发〔2021〕5号第二十一条的一些观点

2021年4月13日，国务院发布了《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号，以下简称“意见”），从全文来看，无论是总体要求，还是收入、支出、编制、执行与绩效管理、风险防控、财政透明度等方面的要求，都体现了加强预算管理的紧迫性和重要性。笔者作为一名债券从业人员，深以为意见的全文均与城投债都有着直接或者间接的关键，尤其是意见第二十一条，具体内容如下：

（二十一）防范化解地方政府隐性债务风险。把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量。完善常态化监控机制，进一步加强日常监督管理，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。强化国有企事业单位监管，依法健全地方政府及其部门向企事业单位拨款机制，严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务。严禁地方政府通过金融机构违规融资或变相举债。金融机构要审慎合规经营，尽职调查、严格把关，严禁要求或接受地方党委、人大、政府及其部门出具担保性质文件或者签署担保性质协议。清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。健全市场化、法治化的债务违约处置机制，鼓励债务人、债权人协商处置存量债务，切实防范恶意逃废债，保护债权人合法权益，坚决防止风险累积形成系统性风险。加强督查审计问责，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。

笔者下面对该条进行逐一分析，供各位参考。

一、防范化解地方政府隐性债务风险

作为该条的标题，直击问题的关键，地方政府隐性债务风险，必须积极防范，最终予以化解，这也是作为处理地方政府隐性债务问题的基本目标和要求。

从这条来看，主要分为两个层面：

（一）把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩

（二）坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量

这一句可以说是更为具体的要求。一方面，对于增量的隐性债务，绝对是不被容许的，必须遏制；另一方面，对于存量的隐性债务，最终是要求处置和化解的，从这点来看，最起码存量的风险是必须处理的，当然也有另外一种可能，就是存量隐性债务清零。

三、完善常态化监控机制，进一步加强日常监督管理，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子

从这句话来看，估计对于隐性债务常态化管理势在必行。但这是否意味着以后就不能新增项目，从意见全文来看当然不是，如果政府按照预算相关要求，将相关要求纳入到项目库中，应该是可以新增的，比如意见第十四条的相关内容。其实，通俗一点来说，就是有预算了就干，没预算的一律不准干。

四、强化国有企事业单位监管，依法健全地方政府及其部门向企事业单位拨款机制，严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务

城投公司从何而来？相信业内的大多有所了解，因为财事权不对等，又要做事情、又没钱，最终催生了城投公司，也就是所谓的投融资平台。而这句话如果彻底执行到位，那么城投公司存在的基本逻辑也将会被彻底打破。

五、严禁地方政府通过金融机构违规融资或变相举债

地方政府投融资主要靠城投平台，据此，这句话大概也可以理解为严禁地方政府通过城投公司通过金融机构违规融资或变相举债。从这个角度来看，将来如何定义违规或者变相或许会有新的解释。

就这点来看，最起码在债券层面，地方党委、人大、政府及其部门出具担保性质文件或者签署担保性质协议等情况早几年就基本绝迹了。其他，比如贷款、非标，估计也基本不太可能存在。

七、清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算

这基本是要清理城投公司的意思，如果失去政府投融资职能，城投公司也就失去了生存的土壤。城投公司的债务，不管是一级，还是二级，基本逻辑就是背后存在的政府，如果没有这样的背景，相信目前的城投债市场也不会存在，如果对“对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算”，那么这个时候就要界定什么是失去清偿能力，而一旦进行破产重整还需要谨慎考虑城投债务规模，毕竟光债券就有大约十多万亿。笔者以为，这种事情很难过于明确的下结论，毕竟影响太大。

八、健全市场化、法治化的债务违约处置机制，鼓励债务人、债权人协商处置存量债务，切实防范恶意逃废债，保护债权人合法权益，坚决防止风险累积形成系统性风险

市场化、法制化处理债务违约，相信是市场基本共识之一。协商可以，但是恶意逃废债，真的是被市场各方所不能容忍。这里笔者唯一比较困惑的就是，城投真的会走到这一步吗？可能很难吧。

九、加强督查审计问责，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制

十、笔者对于地方债务的观点

（一）地方政府债务的预算硬约束是必须要实施的一件事情，没有强有力的约束措施，地方政府债务会继续越滚越大。

（二）对于城投公司形成的债务，不管是否算为隐性债务，对于国家和地方政府来说，还是要谨慎处理，最好不要采纳破产重整或者清算，毕竟这么多年来，城投公司可以说是矜矜业业为地方政府服务，无论对于地方经济，还是民生等方面都做出了巨大的贡献，债务可以约束，但是最好不要以市场化的名义让其爆发风险或者弃之而去。

（三）隐形债务的处理方式，就笔者角度来看，大致可以采取两种方式：一种，就是可以采取一刀切，比如一次性债务置换或者买断，具体如发行地方债或者其他方式筹措资金；另一种，就是细水长流，制定一定的规划，比如在一定期限内化解完毕，通过预算安排相关资金，资金来源可以有预算收入、地方政府发债等。相比较而言，第一种快，但是可能会导致政府债务激增，引发一系列的后遗症，比如通胀，第二种，周期较长，未来执行中稍有差池，可能会影响最终债务清理的进度。具体笔者在《城投那些事》中也做了一定的探讨，欢迎查看。