15号文之后:地方政府与城投的微妙变化

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2021-10-22 14:05 377 0 0
随着15号文明确“打破兜底幻觉”,再次推动了城投的转型进程,城投中隐含的地方政府信用再次出现下降

作者:杨晓怿

来源:杨老师的基建课堂(ID:msyangteacher)

随着15号文明确“打破兜底幻觉”,再次推动了城投的转型进程,城投中隐含的地方政府信用再次出现下降。这意味着在未来相当长的一段时间内,地方政府与城投间的关系再次发生了微妙的变化;城投的地方融资平台属性持续下降,企业属性继续提升:

重划政府与城投的权责

在深化改革的过程中,我们可以看到对城投的定义不断发生着变化;但造成城投债务高企、潜在风险不断的根本原因,还是在于地方政府与城投的权责关系上。长期以来,城投担任地方政府的融资平台、地方投资工具,承担了非常庞大的支出责任,但并没有得到对应的收益与权益;这使得全国范围内的城投债务负担重成为了普遍现象,进一步的改革必须解决这个问题。

因此,随着对隐性债务管理的深入,以及推动城投市场化转型的进程,未来地方政府与城投的权责将会发生变化、进行新一轮的划分。地方政府应当承担的公益性支出与投资,由财政预算内资金进行安排,由地方专项债券等投资工具予以承担;能够市场化运作的、有一定收益的,才由城投作为承接主体,如城市更新、产业园区开发项目,以企业投资项目的形式进行开展,收益不足的部分由地方政府予以相应的补助。

从目前一些遇到债务危机、召开恳谈会的地区来看,地方政府重新划分政企权责、加强对城投转型的支持力度几乎是必选项;随着15号文执行的深入与后续配套政策的落地,这一变化也将是大概率事件。此外,城投之所以长期承担大量债务,也和地方政府的财权事权不匹配有一定关联,财政配套改革政策,将是改变这一局面的关键因素。

城投项目应满足自平衡

从目前的城投债务风险来看,大部分地区城投的负债率已经处于较高水平,监管已经开始多方面限制城投进一步增加债务率,并且希望城投们在不增加债务率的基础上逐渐改善债务结构、降低举债成本,以实现城投风险的稳定化解。

加上对城投新增融资的各项限制,这就意味着城投未来所有新增项目都应当能够满足基本的收益要求、不再增加债务率。为政府代建的项目,应当在预算到位后再进行建设;自行投资项目,则应当有确定的、能够覆盖本息的收入,避免因新增投资继续加重债务负担。

这也就意味着,城投本身的目标导向已经和地方政府出现了一定的变化;城投不再是地方政府完全的投资工具,同样需要对应的收益才能完成建设目标。而这也将进一步推动地方基础设施与公共服务项目的市场化运作,既满足地方政府的施政与具体工作,也要满足城投市场化转型后企业项目的基本要求,才能让城投这一特殊的主体维持相对健康的运转状态。

建立新的收益分配机制

在城投债务持续增长的这些年,城投在地方上支出的多、但却未能享有对应的发展红利。我们可以看到许多实现了跨越式发展的地区城投,仍然面临着高额的债务问题,使得“发展解决一切”的目标落空。

因此,从长期来看,地方政府与城投间应当建立一套新的收益分配机制,对于城投承担的大量职能进行对价支付,以降低城投的债务率与风险,维持城投的正常运转,也实现城投项目的滚动开发与运营。城投也应当积极参与地方经济的成长与升级的过程,通过地产投资、产业投资、资本运作等方式共享地方发展红利。

在未来五年,这个微妙的变化过程将持续进行,城投隐含的政府信用不断降低,城投的企业属性不断增加,不同地区的城投主体也将根据运营水平的差异进行进一步的分化,部分地区的城投债务风险也将在各个时间点暴露。

未来的城投债市场,将非常精彩。

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原标题: 15号文之后:地方政府与城投的微妙变化

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