15号文后,政府还能支撑多少城投债务?

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2021-08-02 21:55 653 0 0
在15号文落地后,这一趋势将更加明显,当地方隐性债务已成为城投举债的绝对红线后,城投隐含的地方政府信用再次出现褪色。

作者:杨晓怿

来源:杨老师的基建课堂(ID:msyangteacher)

地方政府与城投的共生关系决定了城投的特殊地位,也使得城投债务与地方政府隐性债务存在大量的重合。但是,在2014年43号文后,城投已经开始逐渐与政府划清界限,城投债务不再直接等同与地方债务。

因此,在甄别隐性债务的过程中,虽然有许多城投债务仍然被纳入了政府债务的范畴,但我们也应当关注到,未列入隐性债务范畴的存量债务,实质上已经转变为完全的企业性质债务。

在15号文落地后,这一趋势将更加明显,当地方隐性债务已成为城投举债的绝对红线后,城投隐含的地方政府信用再次出现褪色。那么,未来地方政府还能支撑多少城投债务?地方政府与城投的关系又将发生怎样的变化呢?

重划权责,完全兜底是幻想

从城投最初设立的作用与行为来看,城投是地方政府的融资工具,获得资金的逻辑是基于地方政府的信用,其产生的债务自然应该由政府进行兜底。但在2014年经历了政府债务的判定与剥离置换、近年的地方隐性债务核查与处理后,城投债务中究竟有多少应当由财政负责偿还已经明确;尤其是城投产生的债务中也有许多并非与政府直接相关,而是掺杂了许多经营性债务与产业投资债务。

因此,15号文采用了“打消财政兜底幻觉”的表述,再次重申了城投债务并非与政府债务划等号的基本原则。即使是涉及隐性债务的城投主体,也不代表其全部债务都由财政承担。由此我们不难发现,如今城投债中政府真正负有直接偿还义务的只有两个部分:被纳入政府隐性债务的部分、当地政府履行出资人职责的部分;期望财政完全兜底,既无法理依据,地方财政也无此能力。

全面降债,保存量不保增量

虽然财政不可能为城投债务进行无限兜底,但城投的特殊情况与性质、当前的制度与改革决定了在未来很长一段时间内,地方政府仍然需要城投作为市场化运作的主体。并且,许多地方城投已经深深根植在当地的经济与公共服务体系中,加上大量的应付账款与供应链关系,城投的使命仍然远未结束,未来城投还将存在很长的一段时间。

因此,虽然债务高企,但绝大部分城投并不能“一躺了之”;监管对于城投的态度,仍然是压降杠杆率、维持长期稳定运转。这一思路与政府降杠杆的宏观策略保持一致,并且在15号文中也有所印证;对于即将到期的存量债务、隐性债务,仍然鼓励金融机构予以续期滚动,但对新增债务则持非常严厉的否定态度。

加上之前新老债务划断的不彻底、实际隐性债务大于纳入监管的隐性债务,我们可以认为,在实际操作层面上,地方政府与监管将执行“保存量不保增量”的态度;采用“旧债旧办法,新债新办法”,维持城投的整体稳定。

控制风险,两个类型必须保

在市场波动中,我们往往会看到政府对于城投的纠结态度;既担忧影响与风险不得不保,但实际上又不合法理与力不从心。在财政普遍紧缩的当下,地方政府如何运用有限的财力来保障城投呢?实际上,只有两个层面的债务政府是必须妥善处理的:

一个是公开市场的债务,基于考虑市场影响与后续地方经济发展,不得出现恶性违约事件是基本的底线问题,并且“永煤事件”前车之鉴,各地政府高度警惕;

另一个是直接涉及个人投资者的债务,尤其是地方募集资金的,必须要及时给予保障方案、避免出现群体性事件,造成更大的风险与安全问题。

当然,这两个类型的债务也不能说是完全不会出现任何违约,而是指一定会给予合理的处置方案与给予足够的支持。至于其他类型的债务,则需要通过市场化的方式来处理、处置了。

在政府去杠杆与财政紧缩的当下,政府能够支撑的城投债务,非常有限。

注:文章为作者独立观点,不代表资产界立场。

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原标题: 15号文后,政府还能支撑多少城投债务?

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