财政部“87号文”真的增加了政府购买服务“负面清单”吗?‖观点

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2021-08-04 15:24 271 0 0
金融机构涉及政府购买服务的融资审查,必须符合政府预算管理制度相关要求,做到依法合规。

作者:本平台原创

来源:法园金融法律研究(ID:Lawgarden-Finance)

财政部87号文,不少媒体纷纷发文称之为关于政府购买服务“负面清单”的规定。那么,87号文真的是政府购买服务的“负面清单”吗?

2013年9月26日,国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》【国办发〔2013〕96号】颁布,随后逐步推进开展政府购买服务,通过市场机制把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项交由具备条件的社会力量承担,推动政府职能转变。

2014年修订的《中华人民共和国政府采购法》【主席令第14号】规定,政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购,是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为,包括购买、租赁、委托、雇用等。其中:

货物,是指各种形态和种类的物品,包括原材料、燃料、设备、产品等。

工程,是指建设工程,包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。

服务,是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。

2015年1年1日,财政部、民政部、工商总局关于印发《政府购买服务管理办法(暂行)》的通知【财综[2014]96号】规定:政府购买服务,是指通过发挥市场机制作用,把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量和事业单位承担,并由政府根据合同约定向其支付费用。

《政府购买服务管理办法(暂行)》规定,各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录,确定政府购买服务的种类、性质和内容。除法律法规另有规定外,下列服务应当纳入政府购买服务指导性目录:

(一)基本公共服务。公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

(二)社会管理性服务。社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

(三)行业管理与协调性服务。行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

(四)技术性服务。科研和技术推广、行业规划、行业调查、行业统计分析、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

(五)政府履职所需辅助性事项。法律服务、课题研究、政策(立法)调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管理等领域中适宜由社会力量承担的服务事项。

(六)其他适宜由社会力量承担的服务事项。

纳入指导性目录的服务事项,应当实施购买服务。但是,不属于政府职能范围,以及应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的服务事项,不得向社会力量购买。 

由上述规定可知,政府购买服务的指导性目录范围极其广泛,且未对具体事项的性质进行具体界定,这就为一些地区违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等提供了制度温床。尽管《政府购买服务管理办法(暂行)》规定不适合由社会力量承担的服务事项,不得开展政府购买服务。但政府购买服务依然被广泛用于不适合政府购买服务的领域。

为防范违法违规的政府购买服务加剧财政金融风险,2017年5月28日,财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》【财预〔2017〕87号】(以下简称 “87号文”)。

根据87号文的规定,政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项,重点是有预算安排的基本公共服务项目。地方政府应科学制定并适时完善分级分部门政府购买服务指导性目录,增强指导性目录的约束力。对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项,应当报财政部门审核备案后调整实施。

87号文规定,不得将原材料、燃料、设备、产品等货物,以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。

解读:不少媒体将本条理解为政府购买服务的负面清单。实质上,本条并非新增的政府购买服务负面清单,因为根据《中华人民共和国政府采购法》的规定,这些事项属于政府采购货物和工程的内容,本来就不属于政府购买服务的范围。

87号文规定,严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。

解读:虽然根据《政府购买服务管理办法(暂行)》的规定,上述规定事项里面虽有适宜由社会力量承担的服务事项,可以采用购买服务的方式完成,比如这些事项里面涉及的设计等辅助性工作。但是本条依旧是将《中华人民共和国政府采购法》关于工程采购的内容排除在服务采购之外,并非新增负面清单,只是对《中华人民共和国政府采购法》相关内容的再次强调。

87号文规定,严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。

解读:本条实质是解释了前一条的规定,即某些事项可能既涉及工程又涉及服务,此时应该分开处理,即分别按工程和服务进行采购,而不得将工程与服务捆绑作为购买服务项目,扩大购买服务的范围。

87号文规定,严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

解读:金融机构及非金融机构提供融资时,一般希望将政府购买服务产生的稳定现金流作为还款来源。而本条所谓将融资行为纳入政府购买服务,应理解为政府购买金融机构的融资,通过按期支付服务费用达到还本付息的目的。这种行为实质与政府购买服务的本质完全相违背,与政府购买服务的本源不相符合,原本就属于“负面清单”。

87号文规定,政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务,所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑,不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。年度预算未安排资金的,不得实施政府购买服务。党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项,按照相关规定执行。

解读:本条延续了《政府购买服务管理办法(暂行)》已有的规定。《政府购买服务管理办法(暂行)》规定,政府购买服务所需资金,应当在既有财政预算中统筹安排。因此,本条算不是新规定。但是唯一例外的是,党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项可以不受前述既有预算的限制,毕竟党中央国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫事项可能具有突发性、紧迫性,难以在既有预算中安排。

87号文规定,严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。金融机构涉及政府购买服务的融资审查,必须符合政府预算管理制度相关要求,做到依法合规。承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时,应当配合金融机构做好合规性管理,相关合同在购买内容和期限等方面必须符合政府购买服务有关法律和制度规定。地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债,不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资,不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

解读:本条要求金融机构和承接主体在开展政府购买服务中均应做到合法合规,强调了金融机构合规审查职责及承接主体的配合职责。

地方政府及其部门利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债,显然违反政府采购工程的规定,而且虚构合同也属于造假行为。

地方政府及其部门通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资,则是将政府购买服务变成了融资工具,这与政府购买服务坚持费随事转,通过竞争择优的方式选择承接政府购买服务的社会力量的宗旨相违背。

地方政府及其部门不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助融资平台公司等企业融资。这实质是规范地方政府债务的规定。

不过,承接主体可以利用政府购买服务合同进行融资,毕竟承接主体是政府购买服务事项中的社会力量一方,自然可以通过承接的项目进行融资,对于实际存在的政府购买服务事项也可以作为融资依据,但是必须以符合法律法规的要求为前提,尤其是内容和期限的合法合规性。

87号文规定,购买主体应当依法在中国政府采购网及其地方分网及时公开政府购买服务项目相关信息,包括政府购买服务内容、购买方式、承接主体、合同金额、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等,确保政府购买服务项目信息真实准确,可查询、可追溯。坚决防止借政府购买服务名义进行利益输送等违法违规行为。

解读:本条是对政府购买服务管理的一项规定,即要求每一项政府购买服务都能在特定渠道查询。这体现了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中关于政府购买服务公开、公平、公正原则。当然,政府购买服务的公开性,也为我们核实购买服务真实性提供了渠道。

综上,笔者认为87号文实质并未增加所谓政府购买服务“负面清单”,只是对原有政府购买服务规定不清晰的地方进行了细化解释,另外对政府购买服务流程及管理进行了完善。

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原标题: 财政部“87号文”真的增加了政府购买服务“负面清单”吗?‖观点

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