中国破产法论坛 作者：刘贵祥
来源：中国破产法论坛（ID:bjbankruptcylaw）
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2026年10月24日-25日，纪念《中华人民共和国企业破产法》颁布二十周年暨第十七届中国破产法论坛在北京友谊宾馆成功举办。本届论坛由中国人民大学法学院、中国人民大学破产法研究中心、北京破产法庭共同主办，北京市破产法学会协办，论坛主题聚焦“健全破产法治体系 完善市场经济基础制度”，最高人民法院审判委员会原副部级专职委员、二级大法官刘贵祥应邀出席开幕式并发表主旨演讲。中国人民大学破产法研究中心主任、中国破产法论坛组委会主任王欣新教授，中国人民大学法学院院长、涉外法治学院院长杨东教授，北京市第一中级人民法院党组书记、院长马强，北京金融法院党组书记、院长张雯，北京市法学会专职副会长兼秘书长、《法学杂志》主编雷建权，北京市高级人民法院党组副书记、分管日常工作的副院长靳学军，国家市场监督管理总局信用监管司司长周卫军，最高人民法院民二庭副庭长、二级高级法官葛洪涛，全国人大常委会法制工作委员会国家法室副主任刘泽巍先后在开幕式发表致辞。下面为您推送的是最高人民法院审判委员会原副部级专职委员、二级大法官刘贵祥在论坛开幕式上的主旨演讲文字实录，由秘书处根据刘贵祥专委的发言稿整理并经审定，特此说明并致谢。
在纪念《中华人民共和国企业破产法》颁布20周年暨第十七届中国破产法论坛开幕式主旨演讲
最高人民法院审判委员会原副部级专职委员、二级大法官
刘贵祥
2026年10月24日
尊敬的各位专家学者、各位同仁：
大家上午好！
今天，我们再次相聚在北京友谊宾馆，共同纪念《中华人民共和国企业破产法》颁布二十周年，隆重举办第十七届中国破产法论坛。作为中国破产法治发展的见证者、亲历者，我很高兴参加本次论坛。借此机会，我谨向论坛组委会、中国人民大学法学院、中国人民大学破产法研究中心以及所有为本次论坛筹备付出辛勤努力的各位同仁，致以由衷的敬意！向来自全国各级法院、检察系统、破产行政管理部门、高校科研机构、管理人行业、投融资领域的参会代表，致以诚挚的问候！
二十年前，《企业破产法》正式颁布，搭建起我国市场化、法治化企业退出与危困企业挽救的基础法律框架。二十年来，这部法律扎根中国市场经济土壤，历经经济周期波动、风险处置考验，在化解债务风险、拯救困境企业、清理僵尸企业、优化资源配置、维护公平等方面发挥了不可替代的基础性作用。2026年恰逢这部法律颁布二十周年，全国人大常委会在今年8月完成《企业破产法（修订草案）》第二次审议，并向社会公开征求意见。恰逢“十五五”规划开局起步，党中央明确提出健全企业破产机制，探索建立个人破产制度，推进企业注销配套改革，完善企业退出制度，推动司法判决执行与破产制度有机衔接，依法盘活被查封冻结财产。多重时代背景交汇，赋予本届论坛特殊而厚重的历史意义。今天，围绕“十五五”规划时期的破产法发展这一主题，结合破产法修订二审稿制度创新、人民法院破产审判实践，我谈五点认识与思考，与大家交流研讨，请大家批评指正。
一、回望二十年：中国破产法治建设的历史成就与时代价值
市场经济既是竞争经济，也是优胜劣汰的法治经济。有市场竞争，就必然有市场主体的新陈代谢。破产制度正是市场经济“新陈代谢”机制的重要内容。2006年《企业破产法》颁布、2007年正式实施，结束了我国企业破产规则双轨并行的历史，引入重整、和解、清算三位一体程序，确立管理人制度、债权申报、债权人自治、跨境破产等基础规则，标志着我国破产法治迈入现代化阶段。
二十年来，破产审判从过去小众、边缘的审判业务，成长为民商事审判服务高质量发展的重要抓手。十八大以来，人民法院在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，以习近平法治思想为根本遵循和行动指南，坚持市场化、法治化破产方向，持续推进破产审判专业化建设，最高法院已在全国批准设立25家破产法庭（其中2026年新增石家庄中院破产法庭），覆盖国内主要省会等中心城市，破产审判专门化、队伍专业化持续推进。从案件数据看，全国法院破产案件受理量持续增长，2025年全国法院受理破产（清算、重整、和解）案件近3.7万件，审结近3.2万件，累计化解债务规模约4万亿元，盘活存量资产超万亿元，稳住就业岗位超12万个，帮助一千四百余家危困企业通过重整实现重生，将近三万家低效僵尸企业有序退出市场，推动土地、厂房、知识产权、资金等要素重新流向优质市场主体，为助力产业转型升级，构建新发展格局，增进民生福祉，保持社会稳定，服务和保障高质量发展作出积极贡献。
在重大风险处置领域，破产法治经受住实践检验。房地产、大型企业集团等重大债务风险处置中，破产重整制度发挥风险隔离、整体盘活功能，妥善处理购房人、职工、金融债权人、普通债权人多元利益冲突，在保障民生、保交楼、稳定就业方面发挥关键作用。最高人民法院在今年9月出台《全国法院审理房地产开发企业破产案件座谈会纪要》，统一房企破产法律适用规则，不仅是对既往审判实践经验的总结和提升，以回应一线审判最迫切的现实难题；更是全面贯彻落实党中央关于推动房地产高质量发展、加快构建房地产发展新模式的重大决策部署，稳妥有序处置房地产项目债务风险的重要司法举措。跨境破产方面，持续推进跨境破产司法协作，稳步开展涉港破产规则衔接，积极探索境外破产程序在内地的承认与协助，服务高水平对外开放。个人破产试点在深圳、厦门等地稳慎推进，为诚信自然人债务清理探索本土化路径，落实党中央“探索建立个人破产制度”的部署要求。
与此同时，我们也要清醒地看到，实施二十年来，现行破产法制度供给不足的短板逐步显现。破产程序启动难、保全解除难、财产处置难、债权清偿难、审理周期长、管理人制度不完善、执破衔接不畅、跨境破产规则单薄、企业注销配套机制不足等长期痛点，制约破产制度效能充分释放。部分市场主体仍然存在“谈破色变”的观念，债务人不愿申请破产、债权人抵触破产程序，一些地方仍存在不敢破、不愿破、应破不破的现象，以及应早救而不及时救，错失挽救良机，加大挽救成本的现象。正是基于二十年实践经验总结，全国人大启动企业破产法大修，二审稿直面实践堵点难点，为“十五五”时期破产法治升级奠定制度基础。
二十年实践充分证明：破产不是单纯的“企业死亡程序”，而是包含挽救、清理、退出多重功能的市场经济基础法治工具。破产制度的价值，一是公平清偿，打破个别清偿，保障全体债权人平等受偿；二是企业挽救，通过重整盘活危困主体，保留经营价值、稳定就业；三是有序出清，低效市场主体依法退出，释放稀缺生产要素；四是风险隔离，阻断债务风险无序传染，防范区域性、系统性风险；五是信用修复，配套完善市场主体信用机制，为诚信经营者保留重生空间。这五项功能，正是“十五五”期间健全高水平社会主义市场经济体制不可或缺的制度支撑。
二、立足新起点：“十五五”规划赋予破产法治全新使命
“十五五”时期是我国推进中国式现代化的关键阶段。党的二十届三中全会决定以及“十五五”规划纲要，对破产制度作出顶层设计：健全企业破产机制，探索建立个人破产制度，推进企业注销配套改革，完善企业退出制度；完善并购、破产、置换等政策，推动司法判决执行与破产制度有机衔接，依法有效盘活被查封冻结财产。这一系列部署，把破产制度从过去风险处置的应急工具，提升为常态化市场治理的基础性制度。
第一，破产法治是服务构建全国统一大市场的重要基础制度。统一大市场要求要素自由流动、公平竞争。如果低效企业长期僵而不死，资产被持续查封冻结无法流转，债权债务长期悬置，就会占用土地、资金、人力等宝贵资源，阻碍市场循环。破产制度就是打通要素堵点的法治通道。“十五五”期间法治建设，核心目标之一就是破除地方保护、程序壁垒，破产制度在推动资源跨区域优化配置、债权统一公平清偿等方面具有重要意义，为此应进一步加强破产法治建设，依法保障管理人跨区域履职，维护重整投资人公平参与资产竞买，以统一的破产司法服务保障统一市场建设。
第二，破产法治是服务实体经济高质量发展与产业转型的重要制度工具。当前产业结构持续调整，传统产业优化升级与新兴产业培育发展并行。对暂时陷入流动性危机，但具备核心技术、经营价值的危困企业，要充分发挥重整制度的挽救功能，通过庭外重组、司法重整等方式，保留企业营运价值，保住产业链、供应链、就业岗位；对于没有挽救价值的僵尸企业，要高效推进破产清算，实现市场有序出清，倒逼资源向优质企业集中，有效促进资源优化配置。同时，要区分财务方面的暂时流动性困境和缺乏未来经营价值和发展潜力的根本性资不抵债，充分发挥市场化手段和功能，尊重市场规律、债权人自治以及投资人意愿，有效识别重整价值，避免重整程序滥用，切实防止虚假重整导致资源二次浪费、权利主体利益再次损害。
第三，破产法治是服务防范化解重大经济金融风险的重要底线措施。当前债务风险呈现集团化、跨区域、涉众化特征，单个诉讼程序难以实现一揽子化解。破产程序具有衍生诉讼集中管辖、中止执行、财产概括处置的独特功能，能够实现风险隔离，防止债权人分头查封、争抢执行造成资产碎片化、效益低下。“十五五”时期，要持续深化执破衔接机制建设，落实顶层规划要求，推动执行程序与破产程序有机衔接、资源配置有效优化。最高人民法院正在推进执破衔接专门指导意见制定，在尊重执行与破产不同程序价值和制度功能的基础上，引导当事人选择适合的程序救济方式，推动执行不能案件顺畅转入破产审查，实现僵尸企业“移得出、破得快”，危困企业“治得早、救得活”，充分释放执行与破产两项制度叠加效能。
第四，破产法治是服务高水平对外开放的重要制度保障。随着跨境投资、跨境债务增多，跨境破产需求持续增长。企业资产分布多国、债权人跨境分布、跨境投融资纠纷不断增加，需要完善跨境破产司法规则。“十五五”期间，要继续完善跨境破产承认与协助机制，稳妥推进跨境破产司法案例积累，在依法平等公平维护各国债权人利益前提下，开展国际司法协作，为中国企业海外投资、境外主体参与国内重整投资提供稳定、可预期的法治保障，对接国际通行破产规则。
第五，破产法治是完善社会信用体系建设的重要制度支撑。破产制度与信用制度相辅相成。一方面，破产程序中要严厉规制逃废债行为，打击隐匿转移财产、虚假债务、关联交易损害债权人利益等行为，依法追究股东、实际控制人、高管的民事乃至刑事责任；另一方面，对诚信债务人、诚信经营者，要建立合理的债务免责、信用修复机制。“十五五”时期探索个人破产制度，核心就是坚持对“诚实而不幸”债务人依法合理免责的基本原则，严防利用个人破产逃债，给诚信自然人重生机会，完善市场主体全生命周期信用治理。
三、聚焦制度革新：企业破产法修订草案二审稿的制度突破与实践导向
本次《企业破产法》修订，是颁布二十年来第一次全面大修。二审稿立足二十年司法实践，直面审判一线、管理人、债权人反映集中的痛点难点，创新与完善多项制度机制，将塑造“十五五”时期破产法治基本框架。立法机关秉持科学立法、民主立法、依法立法，是习近平法治思想的生动实践。从草案来看，体系结构涉及宏观层面、中观层面、微观层面，一些重要的制度架构、具体规则切中要害，疏通制度堵点，解决制度难点，亮点纷呈，令人鼓舞。结合审判实践，重点谈几项核心制度变革。
一是增设破产申请审查阶段临时中止执行制度。这本是微观层面的具体设计，但其支点意义非同小可。现行制度下，债权人提起诉讼、保全查封往往早于破产受理，在法院裁定受理破产之前，个别执行程序持续推进，债务人资产被拆分处置，在一定程度上激励“先下手为强”，导致损害全体债权人公平受偿利益。二审稿明确，人民法院在破产申请审查期间，可以根据申请决定临时中止针对债务人财产的执行程序。这项制度，填补破产申请后到受理前的财产保护空白，对于防止个别抢先执行掏空企业资产，保全债务人财产整体价值，为后续重整、清算创造条件具有重要意义。同时，对临时中止设置严格适用条件，有利益于平衡债权人与债务人、债权人之间的利益，避免申请人恶意利用破产拖延执行。这一制度，将有力破解实践中长期存在的“破产受理前抢查封、抢执行”的难题。
二是完善重整制度体系，增设庭外协商程序，构建庭外重组与庭内重整衔接通道。现行重整制度只能在法院受理破产之后启动。大量危困企业在进入破产前，已经尝试庭外债务重组，但因庭外重组缺乏强制约束力，部分债权人“搭便车”不同意重组方案，导致协商效果不佳、重组失败。二审稿专门增加重整前协商机制，允许债务人和债权人、投资人在正式破产申请前开展协商，形成重组方案，符合条件时衔接进入正式重整程序，前期协商成果可以在重整程序中予以认可。这就是法治化预重整制度的真正含义，廓清了长期以来实践中“预重整”操作不规范、缺乏制度依据等问题。这项制度设计，有利于企业早识别风险、早开展挽救，降低破产程序成本，缩短挽救周期，最大限度地保留企业营运价值。同时二审稿优化重整计划表决、强裁规则，细化出资人权益调整规则，平衡债权人、出资人和投资人利益，防止重整程序被滥用，防范虚假重整、恶意重整损害债权人权益。
三是优化管理人制度规则，夯实破产制度运行基础。管理人是破产程序的核心执行者。现行法对管理人的履职监督、资格范围、报酬机制、责任规则规定较为简略。二审稿进一步完善管理人范围，优化管理人指定机制，强化管理人履职义务、报告义务，细化管理人勤勉尽责、忠实义务，完善管理人履职保障与责任追究，健全管理人报酬规则，兼顾激励与约束。管理人队伍是破产法治的“一线实施者”，管理人制度完善，能够破解管理人履职难、调查取证难、履职保障不足、追责机制薄弱等现实问题，推动管理人行业规范化发展，从而推动破产制度的有效运行。
四是调整破产财产清偿顺位，平衡多元主体利益。清偿顺位是破产法的核心条款，直接关系职工债权、担保债权、税收债权、普通债权、小额债权等各方主体利益平衡。二审稿结合二十年司法实践，对破产清偿顺位进行优化调整，兼顾担保物权优先保护原则与民生保障、公共利益。对优先债权、普通债权、劣后债权的范围和清偿顺序等司法高频难点，在制度层面作出回应，有助于减少司法裁判分歧，稳定各方主体预期，体现了对人身权、生存权的优先保护的价值判断，体现了以人民为中心的根本政治立场。另外一点，把过去的停止计息变为继续计算利息但劣后于普通债权，有效解决了第三人担保责任与破产分配的协调性和法律逻辑。
五是健全跨境破产法律规则。现行企业破产法仅有一条原则性跨境破产条款，规则过于单薄，难以应对日益增多跨境破产案件。二审稿专门完善跨境破产章节，明确我国破产程序境外效力、境外破产程序在我国承认与协助的条件、审查标准，完善跨境破产司法协作框架，填补立法空白，为法院审理跨境破产案件提供明确法律依据，有效贯彻落实统筹推进国内法治和涉外法治，服务高水平对外开放。
六是完善连带自然人债务的清理规制，为个人破产制度拓展实践探索空间。为落实党中央关于“探索建立个人破产制度”的要求，二审稿坚持“严管逃债、宽容诚信”的价值导向，完善了企业破产中连带个人债务人的债务清理规则，明确连带债务人配合调查、报告、出境限制等义务，增设豁免财产相关规则，防范利用破产逃废债务，为后续完善个人破产制度积累立法与司法经验，奠定了的重要基础。此外，草案关于府院联动、破产保障基金等保障措施的规定，中小微企业等特殊主体破产的特别规则，具有很强的针对性和实践意义。
当然，二审稿目前仍处于征求意见阶段。立法完善需要理论界、实务界持续贡献智慧。我们要立足中国经济社会发展实际、审判实践，客观评估各项制度与现有制度的衔接、后续落地可能遇到的难题，比如临时中止执行的适用边界、庭外协商的法律效力认定标准、出资人权益调整界限、管理人监督机制、跨境破产公共政策例外适用等问题，开展实证分析与研究，为立法完善提供扎实的实践支撑。
四、锚定实践路径："十五五"时期破产审判高质量发展重点任务
法律的生命力在于实施。破产法修订落地之后，破产法治建设重心将转向配套机制完善、审判能力提升、府院联动深化、行业生态建设。立足人民法院破产审判职能，“十五五”期间，建议破产审判重点推进以下几方面工作。
第一，持续推进破产审判专业化体系建设，统一裁判尺度。持续完善破产法庭布局，健全破产案件集中审理机制，打造稳定、专业的破产审判队伍，切实提升破产审判能力和水平。针对房企破产、大型集团重整、上市公司破产、跨境破产等疑难案件类型，持续出台司法指导文件、发布指导性案例与典型案例。今年最高人民法院出台房企破产座谈会纪要，就是统一重大类型案件裁判标准的重要举措。《纪要》坚持系统思维，以民法基本原则、一般规则、具体规范，与破产法集中清偿、公平受偿的核心特征相协调，从实体法层面形成了一些具有可操作性、切实可行的方案。未来要持续梳理破产审判疑难法律适用问题，形成类型化裁判规则，稳定市场主体预期。同时完善破产案件考核评价机制，摒弃简单以审限作为唯一考核指标的传统模式，建立符合破产案件审理周期较长、综合性程度较高等特点的绩效考核体系。
第二，进一步深化执破衔接机制建设。落实党中央部署要求，推动执行与破产有机衔接的制度化、规范化。理顺执行程序财产查控、查封资产与破产程序概括处置的衔接流程，打通执行查控系统与破产管理人财产查询渠道。健全执行部门与破产审判部门内部会商机制，对于执行中发现资不抵债、具备重整价值的企业，依法引导当事人申请破产；对于无挽救价值的僵尸企业，及时向当事人披露债务人财产等信息，释明权利救济渠道，引导当事人选择适合的程序救济方式，实现财产高效处置和资源优化配置。统筹解决长期以来查封财产难以解封、多头查封、资产处置碎片化等堵点，真正做到盘活被查封冻结资产。同时厘清执破边界，防止把破产当成执行“兜底工具”，依法把握破产受理条件。
第三，持续深化府院联动机制建设，凝聚破产治理合力。破产案件不是单纯司法案件，往往涉及职工安置、税费处理、工商注销、土地规划调整、信用修复、维稳处置、风险防范等大量复杂工作，需要司法协同政府更好发挥作用。府院联动是中国破产法治实践形成的宝贵经验。“十五五”期间，要推动府院联动从应急个案协调向常态化、制度化、实质化、全面化发展和提升。推动省级、市级层面建立常态化破产府院联动议事机制，理顺破产企业注销便利化、税务处理、职工社保、不动产过户、信用修复等配套政策。进一步厘清司法权与行政权边界，不断完善“政府主导风险管控和事务协调，法院主导司法程序”的破产案件协同审理模式，凝聚破产审判工作合力，切实提升审判质效，将党的领导和中国特色社会主义司法制度优势转化为防风险、保稳定、促发展的效能优势。
第四，规范管理人行业发展，构建权责清晰的管理人制度生态。管理人制度是破产法治的基石。法院要健全管理人分级管理、选任机制，完善管理人履职评价体系，强化管理人履职监督，畅通债权人对管理人的监督渠道。加强管理人履职培训，提升管理人财产调查、资产处置、债权审核、重整方案制定等方面的能力，鼓励和支持管理人协会的自律监管。完善管理人报酬保障机制，解决无产可破案件管理人经费难题，推动建立无产可破基金长效机制。同时严格落实管理人法律责任，依法有效约束管理人权力，防止相关道德风险。
第五，严厉打击逃废债，同时完善诚信主体的权利保障。破产制度保护诚信主体，绝不是庇护逃废债。审判实践中，要强化对债务人、股东、实际控制人、高管转移隐匿财产、不当关联交易、虚构债务等逃废债行为的甄别力度，充分适用破产撤销权、无效行为认定，依法追究相关主体民事赔偿责任；发现涉嫌犯罪线索，及时移送公安检察机关。同时落实诚信主体保护，区分企业经营失败和恶意逃债，对于诚信不幸而陷入困境的经营者，依法保护其合法权益，配套完善破产后信用修复机制，让破产制度成为市场出清的法治通道，不能沦为逃废债的工具。
第六，稳步推进跨境破产与个人破产试点探索。在跨境破产领域，持续积累司法案例，完善承认和协助境外破产程序的审查标准，平衡保护境内债权人权益，积极参与跨境破产国际规则交流。在个人破产试点方面，坚持稳慎推进，依法适用“诚实而不幸”的制度要求，及时总结试点经验，为后续个人破产制度完善提供实践样本，防止个人破产制度被滥用。
五、凝聚多方合力：共建“十五五”中国破产法治共同体
破产法治不是法院一家的事业，是立法机关、司法机关、行政主管部门、高校学者、管理人、债权人、投资人多方共同参与的系统工程。面向“十五五”，我们必须以习近平法治思想为指导，在党中央集中统一领导下，凝聚共识，协同发力。
希望学界持续深化破产法基础理论与实证研究。二十年破产实践涌现大量新问题，需要理论深度回应。期待各位法学专家立足中国本土实践，产出更多扎根现实的研究成果，积极参与立法论证、司法研讨，为破产法修订落地、配套规则完善贡献智力支持。
希望管理人行业恪守专业底线，提升专业能力。管理人作为破产程序的执行者，是破产法治落地的关键一环。管理人要坚守中立、勤勉、忠实义务，依法平衡各方利益，提升财产调查、资产运营、债务协商专业能力，自觉接受法院、债权人监督，培育专业化、规范化的管理人队伍。
希望金融机构、投资人、各类市场主体树立现代化破产理念。市场主体要转变“破产就是倒闭清零”的陈旧认知，善用重整、庭外重整工具挽救危困企业，理性参与破产程序，尊重债权人自治规则，理性看待债权清偿风险。债权人要理解破产程序公平清偿的价值，摒弃抢先查封、单独受偿的路径依赖，共同维护破产秩序。
希望司法、行政机关持续协同，完善配套制度。破产行政管理部门持续完善企业注销、市场监管、税务、信用等配套改革，落实中央企业注销配套改革部署，打通市场主体从设立、经营到退出全链条法治保障。法院、检察院加强协同，健全破产领域法律监督机制，强化对逃废债的监督，共同维护破产程序公正。
各位同仁！回望二十载风雨历程，我国破产法治从初创走向成熟；立足“十五五”开局新征程，破产法治迎来前所未有的发展机遇。当前，企业破产法修订进入关键立法阶段，破产审判实践持续深化，市场化法治化的市场主体退出机制正在加速成型。破产法治建设，事关市场经济根基，事关风险防范，事关高质量发展大局。
我们要始终坚持以习近平法治思想为指引，坚持党的领导，坚持以人民为中心，坚持市场化、法治化方向，立足中国国情，吸收借鉴国际有益经验，不断完善中国特色破产法律制度体系。既要用好破产清算实现低效主体有序出清，也要用好重整制度挽救有价值的危困企业；既要保障债权人公平受偿，也要兼顾职工、消费者等民生权益；既要防范逃废债务，也要为诚信市场主体保留重生空间；既要立足国内要素改革，也要服务高水平对外开放。
本次论坛搭建起高水平学术与实务交流平台，期待在接下来两天的研讨中，各位专家畅所欲言，碰撞思想，凝聚共识，共同研讨破产法修订涉及重大课题，产出丰硕成果，助力我国破产法治迈向新台阶。
最后，预祝第十七届中国破产法论坛圆满成功！祝各位同仁身体健康，研讨顺利！谢谢大家！
公号责编：黄佳倩
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