中国破产法论坛 作者：薄燕娜
来源：中国破产法论坛（ID:bjbankruptcylaw）
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2025年10月25日-26日，第十六届中国破产法论坛在北京友谊宾馆成功举办，1500余位嘉宾与会研讨。本届论坛由中国人民大学法学院、中国人民大学破产法研究中心、北京市破产法学会、北京破产法庭共同主办，论坛主题聚焦“深化破产制度改革·完善市场经济基础制度”，最高人民法院审判委员会副部级专职委员、二级大法官刘贵祥应邀出席开幕式并发表主旨演讲。中国人民大学法学院教授、破产法研究中心主任、中国破产法论坛组委会主任王欣新教授，中国人民大学法学院党委书记沃晓静，北京市法学会党组书记、专职副会长郭旭升，北京市第一中级人民法院党组书记、院长马强，北京金融法院党组书记、院长张雯，北京市高级人民法院审判委员会专职委员单国钧先后在开幕式发表致辞。下面为您推送的是中国政法大学教授薄燕娜在分论坛研讨环节发表的题为“《企业破产法》修订背景下我国保险公司破产保护的观念确立与规则重构”的演讲文字实录，由秘书处根据薄燕娜教授的发言稿整理并经审定，特此说明并致谢。
《企业破产法》修订背景下我国保险公司破产保护的观念确立与规则重构
中国政法大学教授 薄燕娜
2025年10月25日
今天我发言的内容是近期所开展的一项课题研究成果结论的一部分，我将从保险公司破产保护立法观念的确立、保险公司破产保护特别法的制定、保险公司破产保护行政程序与司法程序的转化三个方面展开。为什么会提出保险公司破产保护这一立法观念？当金融机构出现经营危机时，为实现金融机构风险处置目标的考量，通常不会立即采取使其退出市场这种极端的做法，金融机构破产一定是穷尽所有可能的保护措施后的审慎决策。而现代破产法强调拯救的价值，市场主体的退出制度是以实施市场主体保护为前提的退出制度，只有对于丧失经营价值和再生无望的企业，才需要及时通过破产清算程序实现市场出清。《企业破产法》（修订草案）正是贯彻现代破产法理念，于第1条开宗明义，破产具有债务清理、市场治理与风险防控等功能，破产法成为防范化解处置重大风险的制度工具，并于专章规定了金融机构破产。因此，保险公司风险处置与市场退出制度本质上是保险公司破产保护的制度。
确立保险公司破产保护立法观念，维系保险公司偿债能力是保险公司破产保护的基本要求。维系保险公司偿债能力的内涵是什么？持续营业的必要性是金融机构破产处置的特征之一，但是持续营业的必要性不意味着保险公司主体存续的必然性。只有维持企业的运营价值，吸引战略投资人注资，保险公司持续营业才成为可能。维系保险公司的偿债能力，继续履行存量保单的支付义务，是实现保险公司风险处置目标的必然要求。那么，维系保险公司偿债能力的方式有哪些？其一，遏制退保挤兑行为，如日本《保险业法》中规定有早期解约扣除制度；其二，最大限度地利用保险公司现有资产清偿存量保单债权，如欧盟《保险业恢复与处置指令》（IRRD）中规定有营业终止工具（The Solvent Run-off Tool）。
确立保险公司破产保护立法观念，实现保单持有人权益是保险公司破产保护的首要目标。保险合同存续与履行取决于保险公司营业可否持续，其首要之务就是解决保险公司风险处置资金不足的问题，保险合同变更成为解决风险处置资金不足的因应措施。从域外经验看，保险合同变更是通过“时间换空间”的方式保障保单持有人的长期权益，最终惠及利益相关者。其次，在行业基金的救助中明确保单债权的有限清偿，即行业基金救助中的限额赔付。
尽管《企业破产法》专章规定了金融机构破产，但是出台保险公司破产保护专门立法仍具有必要性。我国初步建立起多层次的保险公司破产保护机制与全流程监管框架，为防范、化解保险公司风险，从微观层面解决保险公司风险问题提供了基本的处置方案。但是，保险公司破产保护法律体系缺乏顶层制度设计，又呈现出碎片化特征，既有法律规范效力不足、规则不明、适用性不强。从保险公司风险处置实践看，缺乏统一的处置规则与程序性细则，处理方式依赖于“一司一策”的监管智慧，风险处置的不确定性较大，暴露出法律规制的阙如。虽然《金融稳定法》（草案）、《企业破产法》（修订草案）的出台呈现了金融机构破产保护体系化立法的重要性，但是不同类型金融机构破产保护机制在监管指标体系、处置措施及适用条件等方面仍然存在差异性，应制定以《保险法》《企业破产法》《金融稳定法》为上位法、以行政法律法规为原则性，以相关部门规章与规范性文件为补充法，与相关金融机构破产保护制度相协调的保险公司破产保护的专门立法。
保险公司破产保护特别法之特殊性，其一为调整范围的特殊性，高风险保险公司常态化的处置规则与特殊时期系统重要性保险公司特别处置规则，以及保险公司、保险集团（控股）公司、外国保险公司、再保险公司等一并纳入特别法的处置程序之中。其二，为处置规则的特殊性。为实现保险公司风险处置目标，应当突破一般法规则而设定特殊的处置规则。其三，在立法体例上，《企业破产法》是金融机构市场退出基本法；《金融稳定法》提供了金融稳定法律制度的顶层制度设计。保险公司破产保护特别法面向保险公司提供全流程全覆盖的防范、化解、处置风险的具体化方案。特别法的效力位阶宜为行政法规。
有关保险公司破产保护的行政程序与司法程序，存在两种程序如何衔接的讨论。虽然主张行政程序与司法程序应否衔接的观点并不一致，但是构建一体化的保险公司破产保护机制与体系化的破产保护规则的结论却殊途同归。行政处置程序前置于司法破产程序在我国具有现实意义，《企业破产法》（修订草案）第193条明确金融机构破产程序的启动受制于前置审批程序，为金融监管部门采取前置行政措施预留空间。从域外法的经验看，保险公司破产保护程序是不同法域语境下基于路径依赖所作出的制度选择，并无更多讨论的余地。因此，探讨保险公司破产保护行政程序与司法程序的转化更为重要。适用监管性标准启动保险公司风险处置并采取更加灵活的处置方式、丰富处置工具的供给，行政监管机构拥有更大的主动权和专业性，灵活便捷的行政程序，能够及时有效地应对保险公司风险处置的要求。适时转入司法破产程序，一方面，保险公司不存在大量资金被掏空、严重资不抵债的情形时，可选择适用破产重整程序。在未动用公共资金、未出现风险外溢情形下可有效化解风险；另一方面，当采取行政处置措施不能及时有效地化解风险时，可考虑及时转入破产清算程序。确保存量保单支付义务，实现保险合同的存续。把握程序转化时机的标准有：其一，及时有效原则。能够及时有效地化解风险是风险处置的重要法则。其二，“不得比清算更不利于债权人”原则。为债权人提供清偿，以使其至少获得与清算相同之赔偿。以《企业破产法》为上位法，依据保险公司破产保护特别法之规定，按照行政与司法分立、制衡的法治构造，行政机关与司法机关各司其职形成处置合力，行政处置程序与司法破产程序之间相互协同，从而实现对保险公司的破产保护。
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