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【裁判要旨】
《国有建设用地使用权出让合同》的签订，一方作为行使国家土地管理权力的行政机关，系行政权力的享有者，承担着土地管理、开发利用的监督职能。出让合同的另一方作为房产开发商，其地位与土地行政管理机关具有不平等性，双方的权利义务也具有不对等性，概而言之，出让合同中出让土地的面积、用途、使用年限、容积率等相关条款系土地管理机关预先设定的，并不是双方协商的结果，只体现了土地管理机关作为行政权力的单方意志，受让方并不能通过平等协商改变上诉条款。签订土地出让合同的目的系为合理开发、理由土地资源，最终实现社会公益。因此，《国有建设用地使用权出让合同》的性质为行政协议。即使存在土地、房屋等征收、征用情形，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条之规定，也不属于民事案件的受案范围。
【裁判文书】
贵州省遵义市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2020）黔03民终110号
上诉人（原审原告）:赤水市自然资源局，住所地:贵州省赤水市红旗路29号。
被上诉人（原审被告）：贵州群立房地产开发有限公司，住所地贵州省贵阳市南明区花溪大道北段214号。
原审原告：赤水市文华街道办事处，住所地贵州省赤水市人民南路43号。
原审第三人：贵州省巨华房地产开发有限公司，住所地贵州省赤水市南桥路头桥小区1-2号门市。
上诉人赤水市自然资源局因与被上诉人贵州群立房地产开发有限公司及原审原告赤水市文华街道办事处、原审第三人贵州省巨华房地产开发有限公司合同纠纷一案，不服贵州省赤水市人民法院（2019）黔0381民初2475号民事裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
赤水市自然资源局上诉请求：撤销一审裁定，裁定发回重审。
事实及理由：1、本案的诉讼标的，即被上诉人自愿承担拆迁补偿安置费用的义务，不属于行政法上的权利义务范围，而是民事义务。本案中被上诉人自愿承担拆迁补偿安置费用的约定不是上诉人的行政管理目标，也不属于上诉人的行政法定职责范围。被上诉人自愿承担的该项义务也不属于行政法上的权利义务。本案不应当以合同名称笼统认定争议的法律关系性质，而应当根据产生争议的特点权利义务内容来认定。上诉人提起诉讼的事实依据确实是《国有土地使用权出让合同》，但合同的具体条款并非单一的，民事合同中有可能包含行政行为，行政合同中也可能包含民事权利义务，不应当笼统地以合同名称来判定。在合同法上，当合同内容与名称发生冲突，也必须以内容来判定合同性质。本案被上诉人所自愿承担的义务，虽然规定在合同第二章第五条中，但其内容实际上并不属于土地交付和出让金缴纳的行政性义务，而是从赤水市人民政府与被上诉人签订的《赤水市红军大道两侧国有土地开发建设协议》第四条的内容直接引入，而以手写字体填入合同文本，该开发建设协议的内容是民事权利义务。在2004年的时候，法律并未将拆迁补偿协议规定为行政机关的行政权利和义务。被上诉人拒绝履行约定义务，上诉人没有约定的行政职权可以责令其履行。行政相对人承担的行政义务，应是法律明确规定的，而对于土地使用权受让人，并无法律规定受让人应承担出让土地上的拆迁补偿安置费用，即没有法定的行政义务。本案被上诉人自愿承担拆迁补偿安置费用，只能用平等自愿的民事行为来解释。行政诉讼法并未规定土地使用权出让合同属于行政合同。
一审法院认为：
文华办事处和自然资源局要求群立房开公司支付拆迁补偿款，所依据的系自然资源局与群立房开公司之间签订的《国有土地使用权出让合同》，该合同属于行政协议，此行政协议不属于民事案件的审理范围。为此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百五十四条第一款第三项，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项，最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第二款第三项之规定，裁定：驳回原告赤水市自然资源局和原告赤水市文华街道办事处的起诉。
本院认为，本案的争议焦点是涉案《国有建设用地使用权出让合同》的性质应当如何认定。
本院认为，涉案《国有建设用地使用权出让合同》的签订，一方作为行使国家土地管理权力的行政机关，系行政权力的享有者，承担着土地管理、开发利用的监督职能。出让合同的另一方作为房产开发商，其地位与土地行政管理机关具有不平等性，双方的权利义务也具有不对等性，概而言之，出让合同中出让土地的面积、用途、使用年限、容积率等相关条款系土地管理机关预先设定的，并不是双方协商的结果，只体现了土地管理机关作为行政权力的单方意志，受让方并不能通过平等协商改变上诉条款。签订土地出让合同的目的系为合理开发、理由土地资源，最终实现社会公益，因此，涉案《国有建设用地使用权出让合同》的性质为行政合同，不属于人民法院民事案件的受案范围。即使本案存在土地、房屋等征收、征用情形，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条关于“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。”之规定，本案也不属于民事案件的受案范围，一审裁定驳回赤水市自然资源局的起诉正确。综上，上诉人赤水市自然资源局的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 贺灿灿
审判员 施正高
审判员 娄 强
二〇二〇年一月六日
法官助理 杨颜竹
书记员 伍 宏
【问题思考】在行政诉讼中，政府方不能作为原告提起诉讼，对于行政协议，政府方该怎么办呢？
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