重构地方政府的投资逻辑

作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）

过去数年，地方政府在举债投资的道路上一路狂奔，但如今面对日益沉重的债务负担又不得不踩下刹车，被迫转变长久以来的发展模式。

在国内经济发展与产业结构都有了巨大变化之后，地方政府的发展模式也面临转型升级，由此必须重新构筑地方政府投资的基本逻辑：

从“土地财政”到“土地平衡”

在城镇化率高速增长、国内房地产业蓬勃发展的那些年，“土地财政”是支撑地方财政增长、收回基础设施投资的最佳路径。同时，“土地财政”的逻辑也通俗易懂、简单粗暴，一时间各地政府上行下效；既快速推动了各地新城林立、基础设施大幅升级，但也使得房地产价格快速上涨，地方政府的债务率大幅攀升。

在近年针对房地产的组合拳中，既限制房地产行业进一步金融化的趋势，也将疏导、控制房价上涨作为地方政府的重要考核指标。但是，在地方债务率高企的情况下，如何平衡房价与基建投资、清偿债务之间的关系呢？

这个问题在限制地方政府与城投债务增长的政策落地后变得越发清晰，未来地方政府投资不再直接以土地收益为开发目标，也不再直接经营开发土地，而是将土地收益与前期开发的投资进行打包、整体市场化、在收益自平衡的目标下运作。既解决了政府债务负担大的问题，又避免了土地市场拍卖制度下的“节节攀升”。

并且，在土地作为配置公益性项目的收益点后，也能够使得城市内部进行收益上的横向补偿，运用开发收益来进一步推动租赁住房、保障性住房的建设，加大市场供给，缓解市场供需间的失衡。这对宏观治理的目标来说也是必须的，将土地从拉大社会财富差距的载体，逐步转变为弥补阶层裂痕的工具

从“债务驱动”到“产业驱动”

如今地方债务的平均水平处于一个历史高点，各地政府的偿债压力都颇为突出。但是，如果我们回到过去的发展进程中去思考，就会发现地方政府过去十余年的大发展都是借助举债完成。并且在2016年之前，举债投资还是个划算的生意；只要地方发展的速度依然高于举债成本，那么债务就是助力地方发展的“翅膀”，有助于地方政府跑赢竞争对手、抓住时代性的发展机遇。

但是，随着国内经济周期的下行，经济发展进入了“新常态”，地方政府举债发展之路就遇到了很大的问题；地方经济发展的速度与举债成本间产生了“倒挂”，使得地方政府不得不付出越来越高昂的财务成本维持庞大的债务规模，在经济下行时的基础设施投资效率也进一步下降，导致地方政府与城投的财务状况“雪上加霜”

因此，如今的地方政府投资必须转变基础思路，如今“债务驱动发展”已经成为过去时，未来地方发展与投资的机会还是从产业中来。在国内经济循环体系大幅改变、产业结构升级的当下，抓住产业转型与升级的机遇，才是保障地方未来若干年发展的基石。

对于扶持地方产业，也不仅仅是投资建设产业基础设施那么简单，而是需要深入产业内部进行研究，完善产业链上的各个环节、真正做到对产业的帮扶、对企业的孵化，实现产业驱动地方发展的目标

从“垄断经营”到“市场运作”

改革开放以来，市场经济成为了国内经济实现高速发展的基础，但是地方政府与地方国资仍然保留了保留着许多传统思路；如在基础设施与公共服务领域，地方政府仍然偏好由当地国资企业进行“垄断经营”。

虽然，在地方政府与城投大幅举债投资的时候，债务扩张使得地方上的这些领域有了较大发展，也使得企业本身可以存续。但随着去杠杆周期的到来，地方国资垄断经营的低效运作便一目了然，城投账上的许多资产还变成了“负资产”，在失去财政补贴与政府输血后，这些资产不仅无法产生盈利，还需要大量资金用以维持正常运转。

因此，未来地方政府必须改变思路，将市场化运作的范畴进行新一轮的扩大，将过去政府与地方企业垄断经营的基础设施与公共服务市场对外打开。既利用市场的力量来提高公共服务的供给与服务质量、提升经营效率；又避免地方因新增投资产生债务，还可以培育地方产业与经营主体，促进市场经济的新一轮发展。

从“追求资产”到“投资人口”

今年“三胎”政策的落地，虽在预期之外，但也在意料之中。就目前的人口结构来看，未来人口均衡的增长是国内经济发展的“头等大事”；也将使得宏观与财政政策进一步与区域人口、人口增长进行挂钩。同时，消费占经济比重的逐渐上升也使得地方经济与人口的正相关性越来越突出；可以说，投资人口就是未来地方政府的重中之重。

因此，未来的地方政府要改变固定资产才是资产的传统思路，将区域人口作为重要资产进行“经营”；正如“以人为本的”新型城镇化理念一样，改善区域人口的收入、增加区域的公共服务投入，才能促进人口资产的高质量发展，形成地方经济正向循环。

时代变了，地方政府的投资逻辑也应该变一变了。

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原标题： 重构地方政府的投资逻辑