财政支出的转向：从基础设施到公共消费

作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）

近日，国家统计局发布2020年中国经济年报，显示中国年度GDP超过百万亿元大关。在如此庞大的经济规模中，全年全国固定资产投资（不含农户）518907亿元，比上年增长2.9%，显示出投资对国内经济运行的强大驱动力。

但随着地方债务问题的再次躁动，产业与消费的逐渐复苏，我们应当意识到财政支出的重点已经开始转向；从传统的财政支出-基建投资，转向财政支出-公共消费。

财政支出的目的是什么？自然是促进内需释放，并通过财政支出的乘数效应，促进地方经济的进一步发展。在过去的许多年中，地方政府惯用的操作就是通过财政资金进行基础设施类的投资，通过基建建设促进各类需求、推进人口的城镇化、以及通过逐步完善的基建来促进地方产业的发展。

但是，随着城镇化已经达到60%，产业经济结构开始出现变化，这套传统逻辑的投资效率快速降低：

一是基建创造的需求已经不能和产业发展匹配，基建带动的钢铁、水泥等需求已归属“落后产能”；因此国家在2020年推出了“新基建”概念，希望改善基建投资对有效需求的带动；

二是高速城镇化的时代已经结束，基建投资的回收期逐渐增加。以土地出让资金在短期内平衡基建投资的时代已成往事，政府投资开始面临较为严重的资金期限错配问题，导致地方债务问题日渐增大；

三是产业发展已经进入新的时代，不再“野蛮生长”，不是地方政府通过园区建设、简单的产业招商就能实现。因此我们看到地方政府在将基建投资转化为产业经济时面临着重重困难，不仅转化的效率不高，许多地方还存在超前投资、园区闲置的情况。

因此，传统的、依靠政府为主导的财政支出-基建投资的时代已经结束，要实现产业的发展以及经济结构的升级，这一局面必须被打破。

盘活存量资产艰难，直投不可持续

近些年来，高层已经意识到传统基建投资的效率日益降低；因此，不仅提出了“新基建”的概念，也出台了一系列盘活存量资产政策，希望帮助地方政府盘活存量资产，提高资产的利用效率，以及通过资产的活化解决地方债务率过高的问题。

但是，在政府的主要资产，基础设施领域不市场化的情况下，存量基建资产基本无法产生收益，能够产生足够现金流的项目少之又少。因此，当前基建REITs的试点可以说非常艰难，离想象中的化解债务工具非常遥远。

另一方面，在持续的基建投资、无法收回资金、经济效应有限的情况下，地方债务的总体规模也成为了一个问题。不仅公开的债务规模不小，政府隐性债务、城投债、地方国有企业债务的规模普遍处于高位。

这意味着，尽管我国的基建市场还有很大的需求，但通过政府直接投资的模式已经无法持续；要解决存量债务的问题，也必然要让未来的实施模式开始转向。

财政支出的市场化，转向公共消费

那么，如何提高财政支出转化为地方经济的效率呢？这在近年的一系列市场化改革文件中均有体现，简而言之就是“让市场机制发挥更大的作用，让市场机制决定资源的配给”。这在地方经济发展中是非常实用的原则，不再是“地方政府觉得什么好，就把钱花到哪儿”，而是“钱花到哪儿有效果，就把钱花到哪儿”。

当然，要实现这样的目标，需要的改革与时间都极其漫长。从短期来看，财政支出的主要变化是从政府直接投资，转向“公共消费”——即政府不再直接作为基建项目的投资主体，而是引入各类企业作为业主，政府将财政资金作为项目补贴、付费，直接支付到项目公司。

我国自2014年以来推动的各类政府与社会资本合作模式，就是基于这一思想诞生。但由于当时市场化环境与制度的不成熟，许多项目做成了“明股实债”，依然是政府债务的思路。下一步的市场化改革，会继续在财政支出的结构上进行改革与努力；未来的财政支出，将更多的用于公共消费、购买服务，而不是直接投资。毕竟，政府自主投资的效率终究比不上市场配置资源的高效。

推动基建定价体系，促进经济循环

那么，为了实现这一目标，下一步的市场化改革的目标是完全可期的，在政府支出方面会有以下几方面的改变：

一是会进一步加强经济的流通与循环，在不改变公益性的前提下对公共服务、基础设施进行更合理的、市场化的“定价”，让公益性资产的收益在市场上流通起来，由此改变基建资产无法盘活、新建项目收益不平衡等问题；

二是会加强限制政府的直接投资行为，也包括通过下属国有企业进行直接投资的行为。在总体债务率增高的情况下，继续作为主体加杠杆显然不是明智的举措；地方国有企业会加强市场化的程度、更多的依赖企业进行新的投资；

三是积极财政会逐渐退坡。尽管2021年还将是财政支出的大年，但在政府减少直接投资后，积极财政也到了该退出的时候，市场的东西，终究还将交还给市场；

四是国有企业改革将成为市场化改革的重要载体与实施平台，在地方政府将一些实施目标与任务交给地方国资企业后，这些企业的经营模式、规模、乃至出资人也将出现非常大的变化，混合所有制改革将在这个领域产生非常大的作用。

在“十四五”期间，财政改革仍将是引领整个政府改革乃至市场化改革的排头兵，对整个国内经济都将有非常深远的影响；根据目前的高层动向来看，财政政策的转向已经在路上。

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原标题： 财政支出的转向：从基础设施到公共消费