敲响法槌 作者：乔谦律师
【律师前言】
一、收回土地使用权，是土地管理法赋予村民委员会这个集体经济组织对于集体土地进行管理和支配的重要手段。遇有类似旧城整体改造等涉及集体公共利益的，村委会可以在符合法定情形经过法定民主程序，经原批准用地的政府批准收回土地使用权的，可以收回土地使用权。
二、收回土地使用权适用的情形：土地管理法66条规定了三种情形，为乡村公共设施或公益事业建设，需要使用土地的；不按批准用途使用土地的；因撤销、迁移等原因停止使用土地的。38条规定，已经办理审批手续的非农业建设用地占用耕地，连续二年未使用的，经原批准用地的政府批准，由县级以上人民政府无偿收回，交由原农村集体经济组织恢复耕种。
三、收回土地使用权应当经过法定程序。首先需要经过民主决议程序，召开村民会议，由本村十八周岁以上村民过半数，或三分之二以上户的代表参加，到会人数过半数通过，或村民会议授权村民代表会议，三分之二以上人员参加，过半数同意。其次，应当经由原批准用地的政府批准收回土地使用权。
四、收回路径选择。村委会应当依法收回，自行收回无法正常进行的，应当向人民法院起诉申请人民法院强制执行。
五、集体经济组织在完成民主决议和审批程序，并依法收回土地使用权后，可申请发证机关依法注销原土地使用权人的土地使用权证，从而完成土地使用权的收回程序。
六、被收回土地使用权相对人的救济途径。相对人认为，村委会收回土地使用权的决议决定违法，或侵害其合法权益的，可向人民法院起诉请求撤销相关决定。
【相关案例裁判观点解析】
一、收回土地使用权适用情形
（一）【旧村改造属于可收回土地使用权的法定情形】村委会为本村集体利益进行整村改造，经民主程序决议和政府批准，依法可收回村民宅基地土地使用权。
案例：山西省高级人民法院（2021）晋民申1123号某村委会宅基地使用权纠纷案
裁判观点：旧村改造，虽非针对特定公共设施和专项公益事业建设，但本村绝大多数成员住宅及配套设施改造，更加关涉村民福祉，较公共设施和公益事业而言，公共利益属性更强，旧村改造应属于上述规定本旨涵摄范围。
（二）【城中村改造具有社会公共利益属性，可作为收回集体土地使用权事由】
案例：山西省高级人民法院（2019）晋行终193号赵某与区政府土地使用权批复案
二、村委会收回土地使用权的法定程序选择问题
（一）【村委会依法定程序收回，无需行政诉讼撤销颁证】满足法定情形的，村委会可依照法定程序收回土地使用权，无需通过行政诉讼撤销登记颁证行为来实现。
案例：聊城市中级人民法院（2017）鲁15行终139号司岗村委会土地行政管理纠纷案
裁判观点：司某经县政府批准使用案涉土地，并办理了土地使用权登记，颁发土地使用权证。如司某确实存在连续二年未使用，或存在《土地管理法》66条规定的情形之一的，村委会可依法定程序收回土地使用权。该土地使用权收回，无需通过撤销被诉颁证登记行为来实现。
（二）【政府不可拒绝处理村委会申请收回土地使用权问题】政府在村委会请求批准收回土地使用权问题上具有作出处理的法定职责，应当依法作出处理。以存在民事争议为由不予处理，没有法律依据。村委会诉请撤销政府答复，获得支持。
案例：济南市中级人民法院（2018）鲁01行初758号七贤村委会行政答复案
裁判观点：本村企业获得市政府颁发的集体土地使用权证后，将土地和建筑物出卖给了某军队粮油站，未办理过户手续。村委会依据《土地管理法》65条（现为66条）向济南市政府申请收回土地使用权，济南市政府答复因存在民事争议建议民事法律程序解决。村委会诉请撤销，获支持。
（三）【政府未批准不可收回土地使用权】村委会可诉请确认集体土地使用权人与其他非本集体经济组织成员签署的房地产出售协议无效，但因土地使用权仍登记在原土地使用权人名下，政府尚未批准收回土地使用权，故返还土地并支付土地使用费，条件尚不成就，不予支持。
案例：济南市市中区人民法院（2017）鲁0103民初369号七贤村委会建设用地土地使用权出让合同纠纷案
三、被收回土地使用权人的救济途径
（一）【可诉请撤销村委会的收回决定】遇有拆迁安置，村委会以未经审批建设为由，作出收回土地使用权决定书，但未经政府批准，被法院依法撤销。
案例：济南市中级人民法院（2021）鲁01民终6562号倪家村委会宅基地使用权纠纷案
裁判观点：即便建造房屋经营未经政府批准，未取得批复或颁证，但收回土地使用权亦应履行法定程序。未经村民会议通过，未经政府部门批准，亦未说明收回的法定事由，村委会作出收回土地使用权决定，违反法定程序，依法撤销。
（二）【政府批准收回土地使用权，不可诉】昌平区政府作出批复同意杜某次子占地建房，同时杜某宅基地使用权收回，杜某起诉区政府请求撤销批复，被驳回起诉。
案例：北京市高级人民法院（2021）京行终4217号杜某诉区政府行政批复案
裁判观点：区政府批复收回土地使用权，系对村民建房占地的请示所作内部审批程序，属于行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，对杜某合法权益明显不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。
案例2：山西省高级人民法院（2020）晋行终404号张某诉区政府收回集体土地使用权案
裁判观点：村委会经法定程序，履行审批手续，收回集体土地使用权，系村委会自治行为，不属于行政诉讼法调整的范畴。张某诉请确认区政府收回行为违法，因收回主体系村委会，非区政府，起诉不符合法定条件，裁定驳回。
（三）【政府批准用地和收回用地，不等同于法定监督职责，不可诉】村民以区政府未履行对村委会收回土地使用权决定书进行监督纠正的职责提起行政诉讼，诉请确认违法并责令限期履行，被裁定驳回起诉。
案例：北京市高级人民法院（2021）京行终778号高某诉延庆区政府不履行法定职责案
（四）【村委会收回土地使用权，村民申请行政复议提起行政诉讼均驳回】
案例：北京市高级人民法院（2020）京行终7544号卢某与延庆区政府行政复议案
裁判观点：村民委员会组织法规定，村民自治章程、村规民约、村民会议或村民代表会议决定，不得侵犯村民人身权利、民主权利、财产权利，违反上述规定，由乡政府责令改正。合法权益受侵害的村民可申请法院予以撤销。村委会未经政府批准即决定收回土地使用权，已超出自治范围，村民可寻求其他法律救济。
（五）【自然资源局公告注销土地证，存有程序瑕疵的，确认违法但不撤销】村委会依法收回土地使用权后，自然资源局发布注销土地证公告，但未将政府的收回批复内容公告的，程序有瑕疵，注销行为违法。但为避免公共利益受损，不予撤销。
案例：广西高级人民法院（2020）桂行申348号钦州市自然资源局注销土地登记案
（六）【县政府公告改变收回批复内容，直接以自己名义收回集体土地使用权，确认违法但不撤销】
案例：山西省高级人民法院（2019）晋行终513号平遥县政府收回集体土地使用权公告案
裁判观点：法律规定收回集体土地使用权的主体，是农村集体经济组织，并非政府。原批准用地的政府通过批准收回的方式，对收回行为行使监督权，防止村集体经济组织违法收回，侵害集体成员合法权益。
县政府公告改变其收回土地批复的内容，直接以自己名义收回集体土地使用权，行政行为违法。但撤销该决定会给城中村改造工作带来负面影响，造成公共利益重大损害，故不予撤销。
（七）【村民就宅基地收回问题提起民事侵权诉讼的，裁定驳回起诉】
案例：湖北省高级人民法院（2019）鄂民申2309号毕某诉村委会物权保护纠纷案
裁判观点：村民宅基地的管理是村委会依法律授权履行行政管理职责的行为，村委会与村民就宅基地管理发生的法律关系，不是平等民事主体之间的民事法律关系，不属于民事诉讼的受案范围。
（八）【政府同意收回土地使用权的批复含有其他行政行为内容的，属可诉行政行为，法院应予受理】
案例：山西省高级人民法院（2019）晋行终143号段某与某区政府土地行政批复案
裁判观点：原批准用地的政府批复收回，一般属内部行政行为，不直接对外发生效力，不会对当事人权利义务产生实际影响，即批复作出后，一般情况下，土地使用权人并不必然丧失土地使用权。只有当集体经济组织以法定程序收回集体土地使用权后，土地使用权人才会丧失土地使用权。
在此基础下，集体经济组织或原土地使用权人可申请发证机关依法注销原土地使用权人的土地使用权证，从而完成土地使用权的收回程序。
特殊情形下，如政府批复直接付诸实施并对当事人权利产生影响的，当事人对此提起诉讼的，法院应予受理。
本案区政府批复：同意收回全体村民宅基地使用权，国土分局收回或注销所涉权利证书。此后，国土分局依据批复发布公告注销废止土地使用权证。综上，可认定上述批复已经不仅仅是内部行政行为，而是直接付诸实施，对外发生法律效力的外部行政行为，属于可诉行政行为，应予受理。
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