告别大供给时代系列：解码江苏城投“退平台”破局之路

作者：曾利利 高梦遥 郭雯

来源：中证鹏元评级

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江苏省是全国城投债发行规模最大的省份，随着地方政府债务管理的加强以及市场化转型的推进，城投企业“退平台”成为必然趋势。本文通过梳理江苏城投“退平台”的特征、“退平台”的影响以及差异化转型路径与实效，为城投企业在“退平台”与转型实践提供参考。

江苏城投“退平台”有何特征和影响？江苏“退平台”城投数量领先于其他省份，且以区县级为主，其转型需求更为迫切。“退平台”后的城投企业，业务呈现市场化与传统业务并行的过渡特征；退平台未削弱政企联系，政府补助仍是企业利润重要支撑；债务方面，多数企业“退平台”后债务总量仍呈上升态势但增速显著收敛，债券融资保持正常接续，资金用途仍多限于借新还旧。

破局思路之一：打造“城投退平台、产投接业务”的承接格局。江苏各地城投通过“资产拆分、业务聚焦、主体新建”的路径，将区域内优质经营性资产从传统城投体系中拆分出来，组建专业化产投类主体，2024年年初至今，江苏产投首发主体共36家，呈“爆发式增长”态势，且产投发债主体呈现“小而专”特征，资金用途聚焦地方发展核心领域。

破局思路之二：依托既有基础与资源禀赋，借鉴退平台转型成功且实现债券融资新增的城投“优等生”转型路径。针对不同类型、区域的正在退平台转型城投，可结合自身资源禀赋，明确差异化定位，通过资产重组与业务聚焦构建可持续经营模式，对接国家战略导向的政策融资工具，实现从政府融资平台向市场化产业运营主体的实质性转变。

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一、江苏省城投企业退平台特征梳理

城投平台的退出正在逐步从“清理空壳”向“实质转型”转变。2010年至今城投企业共经历三轮退平台，前两轮退平台恰逢我国工业化快速发展阶段，退平台的核心目的在于明确城投平台和地方政府的债务归属，城投平台仍未脱离传统基建投资的定位；2018年我国经济已经从高速发展转向高质量发展阶段，基建投资对于经济增长的边际贡献逐步收窄，因此本轮退平台旨在通过控制债务增量引导传统基建投资平台向市场化运营公司转型，由重资本投入转向重市场运营、重民生服务，要求城投平台“转型成为自主经营、自担风险的市场化经营主体”，这是本轮退平台最核心的要求，亦是和前两轮退平台最大的差异所在。

随着地方政府债务管理的加强以及市场化转型的推进，城投企业退平台成为必然趋势，江苏省退平台数量领先其他省份。根据企业预警通退平台数据统计[1]，2021-2023年城投公司退平台数量逐年攀升，在2023年达到近年峰值后有所回落，主要系150号文将化债政策细化后，退平台门槛提高所致，但2024年退平台数量仍维持历史较高水平。进一步观察全国各省份退平台数量情况，2020年至2025年9月30日，江苏省退平台数量以456家遥遥领先于其他省份，主要系江苏省作为城投债发行大省，城投平台数量众多，市场化转型进度较快，此外浙江省和河南省近年来退平台数量也远超其他省份。

江苏省退平台城投以区县级为主，区县级城投转型需求更为迫切。企业预警通数据显示，2020年初至2025年9月30日，全国和江苏省退平台城投公司均以区县级城投为主，其中江苏省区县级城投退平台数量为412家，占全部退平台数量的90.35%，区县级城投公司通过退平台优化业务结构、提升自主造血能力的转型需求更为迫切。全国范围内退平台的城投中，发债平台数量显著多于非发债平台，但江苏省退平台的城投中，非发债平台数量略多于发债平台；且全国及江苏退平台发债主体中，存量债券规模低于50亿元的占绝大多数，这类中小规模城投主体债务链条简单，退出时厘清政府与企业边界、开展资产重组或债务处理的难度和阻力相对较小。

二、退平台之后，对平台自身的影响几何？

对于退平台后的发债城投企业，退平台前后经营业务上有何变化，与政府之间的联系有何变化，以及退平台之后债务压力及融资结构发生哪些变化？本文以2020-2024年完成“退平台”的190家江苏省发债城投企业为研究样本[2]，深入分析退平台政策对发债城投企业的实际影响。

江苏退平台发债城投正积极推进市场化转型，当前业务呈现市场化与传统业务并行的过度特征；退平台未立即削弱政企联系，政府补助仍是企业利润重要支撑；债务方面，多数企业债务总量仍呈上升态势但增速显著收敛，债券融资保持正常接续，但资金用途多限于借新还旧

江苏退平台发债城投目前业务上呈现市场化业务与传统业务并行的特征。传统城投企业以公益性及准公益性业务为主。然而在退平台之后，政企债务与业务委托关系进一步厘清，企业逐步探索现金流稳定、盈利性强的经营性业务。从完成退平台的城投企业的收入构成来看，部分公司已初步搭建具备可持续性的多元化业务架构，经营性业务占比在退平台后有所提升。但与此同时，多数退平台后的城投企业仍保留一定规模的代建类业务，呈现市场化业务与传统业务并行的转型阶段特征。

江苏城投“退平台”并未立即削弱与政府的联系，政府补助仍是其利润的重要支撑。我们以“其他收益与当期利润总额的比值”考察城投企业退平台后政府补助力度及政企关联度的变化。根据样本统计结果，江苏省多数城投在退平台前后的其他收益占比并未下降，尤其2020-2023年退平台的企业中，政府补贴对利润的贡献普遍提升；但2024年退平台的企业超半数出现占比下降，这一变化既与市场化转型趋势相契合，也不能排除债券审批相关监管要求的倒逼影响。

从其他收益占利润总额的均值变化来看，无论是退平台前后，该比值在大部分年份均超50%，并且在退平台后该比值还略有上升。由此可见，即便城投企业退平台后不再承担政府融资职能，但仍继续承载区域公共服务、产业培育等重要职能，政府补助是对其市场化转型过渡期的必要支持，与政府的联系并未弱化。

江苏退平台发债城投企业虽多数债务总量仍上升但增速显著收敛，债券融资正常接续但用途多限于借新还旧。城投企业退平台的核心要求之一是剥离政府融资职能，不再新增政府债务，那么退平台后的城投企业债务及融资表现如何？从2020-2024年完成退平台的城投企业来看，共计49家在退平台后的总债务有所下降，绝大多数退平台城投在退平台后债务总量呈上升态势，反映退平台后多数城投仍正常开展债务融资，债务规模未因退平台而普遍缩减。

从已完成退平台的城投公司的融资情况来看，在退平台后各公司仍主要通过银行借款及债券渠道进行融资。通过梳理发债情况，190家发债企业中，退平台后无新增债券发行的城投企业仅有11家，绝大部分城投企业在退平台后债券融资保持正常接续，但发债资金用途限于借新还旧，极少数城投企业退平台并市场化转型后突破融资限制。

退平台后城投企业债务增速显著收敛。从债务增速来看，大部分城投公司在退平台后的债务增速有所放缓，其中变化最为显著的系2021年完成退平台的城投公司，2022年平均债务增速已下降至5%以内，显示债务扩张势头得到有效控制，这源于监管对新增债务的审慎管理、企业融资策略理性化及市场化转型后融资约束增强。

三、看城投“优等生”在退平台浪潮中如何破局

破局思路之一：随着国家对地方政府融资平台清理的持续推进，“退平台化、强市场化”已成为江苏省城投企业转型的核心主线，江苏各地城投主体通过“资产拆分、业务聚焦、主体新建”的路径，将区域内优质经营性资产从传统城投体系中拆分出来，组建专业化产投类主体，形成“城投退平台、产投接业务”的承接格局

产投类发债主体呈现“爆发式增长”态势，地市级转型“领跑”，区县依赖资源整合。2024年年初至2025年9月30日，江苏产投首发主体[3]共36家，其中2025年前三季度新增首发主体较24年末增长160%，反映出江苏省各地城投“赶在退平台关键节点前完成业务重构”的迫切性，也印证了监管对转型后经营性国企新增债务的支持导向。从发债主体所属层级看，地市级产投主体占比44%，区县级占比56%，其中地市级城投在经营性资源储备与产业规划统筹能力上更具优势，转型节奏与进展整体更靠前。区县级城投基数庞大，产投首发主体以经济较强、产业资源丰富的区县为主，未来区县新产投在特色产业深耕、县域资源整合、基层产业服务配套等领域仍有较大挖掘的空间。

江苏产投发债主体资质以中小规模为主，监管审批重业务真实性，资金聚焦地方发展核心领域。从发债主体资质看，AA+及AA级主体占比超90%，净资产规模50亿元以下的主体占比达65%，新组建的产投主体资产结构相对“轻量化”，不同于传统城投“大而全”的资产包；且业务结构聚焦单一赛道，更易实现“精准转型”。监管审批导向也呈现新趋势：支持重点逐渐从“资产规模”转向“业务真实性”，只要产投主体业务清晰聚焦经营性领域、现金流可持续，即便资产规模不大，也有较大机会获批发债。从发债资金投向看，大部分资金用于“科技创新、乡村振兴、绿色产业”三大领域，科技创新领域以本地高新技术企业股权投资和科创园区建设为主，直接服务于产业升级；乡村振兴聚焦农业全产业链投资与运营；绿色产业则重点支持风光储、绿色建筑、固废处理等细分领域，均紧扣地方发展核心需求。

破局思路之二：城投企业“退平台”和“转型”关键在于立足本地资源禀赋、明确差异化定位，通过资产重组与业务聚焦构建可持续经营模式，并主动对接国家战略导向的政策融资工具，最终实现从政府融资平台向市场化产业运营主体的实质性转变

对于已完成退平台的城投企业，除了业务重构组建新产投主体方式，哪些主体能依托原有发展基础成功转型，且在债券市场实现新增融资？

从已实现退平台后新增融资的城投主体实践来看，普遍具备以下四方面转型特质：基础端，利用自身原有经营性业务或借助政府统筹支持，快速补齐资产或机制短板，减少转型试错成本；定位上，紧扣“本地核心需求”，比如区域能源供应、水务处理、交通路网等基础支撑需求，环境治理、民生服务配套、公共设施运维等民生保障需求，以及本地特色产业配套、文旅资源开发、园区运营服务等区域发展需求，让业务具备“不可替代性”，确保有稳定的收益来源；业务上，整合区域内优质经营性资产（如收费公路、文旅资源、水电资源、能源供应设施等），同时切割非核心或长期亏损业务以降低经营风险；融资端，“政策适配”是获取新增融资的关键，这些主体新增的债券发行基本是紧扣“乡村振兴”“双碳”“科创”“文旅”“绿色”等国家战略方向，既契合监管对“转型后经营性国企”的支持导向，也更容易获得相应领域资金认可。

[1]需要说明的是，不同渠道的退平台数量存在差异。根据财政部于2025年9月披露的数据，截至2025年6月末，全国已有超6成的融资平台实现退出，但根据企业预警通数据，截至2025年9月30日，全国退平台的公司数量合计4,853家。为确保退平台的研究分析在同一标准、连续时序下进行，同时基于数据的可得性，我们选择以“企业预警通”这一公开、可追溯的数据体系为基础。此差异本身也提示了“退平台”工作在统计口径与信息披露层面等层面的多维复杂性，而本文的分析与结论将在此数据基础上进行阐述。

[2]（1）上述退平台前后财务数据对比，均以各年份退平台企业数量为样本，研究各企业退平台年份前一年度末及退平台后一年度的财务数据变化情况。（2）统计数据剔除缺乏可比财务数据、其他收益/利润总额出现负值、极值的样本。

[3]首发特指主体首次发行且募集资金用于偿还有息债务、项目建设、科创投资和补流等“新增”用途，不包括主体虽是首次发行但募集资金用于偿还子公司到期公司债券的情形。

作者|曾利利 高梦遥 郭雯

部门|中证鹏元 工商企业评级部

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原标题： 告别大供给时代系列：解码江苏城投“退平台”破局之路