专项债新政：申请专项债的门槛再提高

作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）

昨日，财政部公开了《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号，以下简称《办法》）。

本次办法的发布，旨在再次加强针对专项债券的项目监管，并再次提高了地方政府申请专项债券的门槛；这将对下半年待发行的2万余亿专项债券造成极大的影响与变化：

新增“事前绩效评估”，提高申请门槛

地方专项债券作为一项财政预算内定向投资固定资产的政策金融工具，具有政策性强、融资成本低、还款期限长的显著特征，近年来一直是全国各地方政府、尤其是中西部地区与区县一级政府积极争取的对象。

由于专项债券属于地方债券发行的范畴，因此在发行过程中并不强调资金的用途与管理，市场认购的逻辑依然是地方政府信用的背书。加上之前专项债券的政策环境尚不完善，这就造成了专项债券在发行过程中是非常宽松的，对资金用途、投资效益、项目产出的管束均不严格；虽然申请手续较为简便，但也造成了大量资金沉淀、投资效益不佳的情况。

因此，从去年末《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕36号）文件落地以来，财政部与发改委一直在推动专项债券申报制度的完善；旨在推动专项债券资金落向实处、把钱花在刀刃上、并防范潜在的债务风险。

本次《办法》的落地继续延续了这一思路，要求申请专项债券资金前开展事前绩效评估。将项目项目实施的必要性、公益性、收益性；项目建设投资合规性与项目成熟度；项目资金来源和到位可行性；项目收入、成本、收益预测合理性；债券资金需求合理性；项目偿债计划可行性和偿债风险点；绩效目标合理性进行事前评估，并将事前绩效评估作为项目进入专项债券项目库的必备条件。

这意味着地方申请专项债券的手续将更为复杂，门槛也将进一步提高；专项债券不再是申请成功就万事大吉，落地的债券资金意味着相应的绩效目标与责任。

预算执行与绩效管理，实行“双监控”

在财政系统对于专项债券的管理中，预算执行与绩效管理是两个重要的核心。专项债券的预算执行、支出进度意味着宏观政策对经济的调控，绩效管理意味着财政资金的支出效率，两者都是近年来关注的重点，自然也是如今专项债加强监管的要点。

因此，《办法》中提出，要建立专项债券项目资金绩效跟踪监测机制，对绩效目标实现程度进行动态监控，发现问题及时纠正并告知同级财政部门，提高专项债券资金使用效益，确保绩效目标如期实现。 

这意味着未来专项债券将同时面对资金的动态、穿透式监管与跟踪监测资金绩效，上级财政部门将对专项债券资金预算执行进度和绩效目标实现情况进行“双监控”，查找资金使用和项目实施中的薄弱环节，及时纠正偏差。

此外，《办法》还强调，财政部门将利用信息化手段探索对专项债券项目实行穿透式监管，根据工作需要组织对专项债券项目建设运营等情况开展现场检查，及时纠偏纠错。结合此前财政部提出要对存量专项债券项目进行风险排查，以及《办法》即日生效；各地的专项债券整改很快就将开始。

能者多得，绩效结果与额度分配挂钩

在财政资金绩效评价制度逐渐完善的当下，如何激励地方用好财政资金、形成绩效与产出的正向循环，是财政部政策制定的重要目标。

因此，《办法》中提出，未来财政部在分配新增地方政府专项债务限额时，将财政部绩效评价结果及各地监管局抽查结果等作为分配调整因素。省级财政部门在分配专项债务限额时，将抽查情况及开展的重点绩效评价结果等作为分配调整因素。

这意味着未来能把专项债券资金用好用足、产生效益的地区，将获得更多专项债券资金的倾斜；“谁能干就让谁来干”的思维，将同样在财政领域起到督促地方提高效率的重要作用。

完善监管，全生命周期跟踪问效机制

专项债券作为政策性的债务工具，其行政性必然大于市场因素。因此，在市场经济不能调节的领域，行政管理将是督促专项债券合规运转的重要一环。

因此，《办法》中再次强化了专项债券的行政监管机制；提出要建立全生命周期跟踪问效机制，项目建设期绩效评价侧重项目决策、管理和产出等，运营期绩效评价侧重项目产出和效益等。

并且，还提出：各级财政部门、项目主管部门和项目单位及个人，违反专项债券项目资金绩效管理规定致使财政资金使用严重低效无效并造成重大损失的，以及有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违规行为的，依法责令改正；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；涉嫌犯罪的，依法移送有关机关处理。

这意味着专项债券资金使用、资金管理、绩效工资将执行“终身追责”制度，财政系统将通过行政管理来促使专项债的合规管理与绩效产出。

结语

在今年4月的文章中，我就曾提到专项债券的大整改已经进入倒计时阶段，并且随着积极财政周期的结束，未来申请专项债券将越来越严格，“大水漫灌”的时代已经一去不复返。

如今《办法》的落地证实了我的预测，未来申请专项债券的门槛、专项债券的用途监管、绩效管理都将更趋严格。但对于今年仍有2.5万亿蓄势待发的专项债券来说，这或许也是件好事。

规范的管理才能促使这一政策性债务工具的稳健前行；新政的落地也将打开新一轮专项债券申报的大门。哪些地方能够尽快的领会新的文件精神、运用新思维申报项目，也就能获得更多专项债券额度的眷顾、带来更多的项目落地。

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原标题： 专项债新政：申请专项债的门槛再提高