从“降成本”思考地方发展与财政的深层矛盾

作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）

5月10日，国家发改委公开了《关于做好2021年降成本重点工作的通知》（发改运行〔2021〕602号）；要求落实好《政府工作报告》提出的各项降成本重点任务，继续为市场主体纾困，降低实体经济企业成本工作部际联席会议将重点组织落实好8个方面19项任务。

减税降费：加剧土地财政依赖

近年来，地方政府的主要基建投资领域已经从土地开发转向了产业基础设施。但由于经济周期、优惠政策与减税降费，近年来政府投资产业的效率相当低下；不仅无法覆盖前期基础设施的投入，甚至还需要政府持续的补助与投资。

在地方财政本身就处于“紧平衡”的情况下，继续降低税费显然使得地方政府的压力进一步加剧。然而作为长期发展的产业也不得不投，当前的市场主体也不得不保；重压之下的地方政府要么选择债务扩张，要么选择继续土地财政。对于发展与稳定的两难问题，地方政府并没有别的选择。

文件中提出，要合理降低企业人工成本、降低企业用电成本、降低企业用地成本以及降低房屋租金成本。这对当前稳经济、稳主体的需求来说是必要的，也是降低企业运行成本的必然之举。

但是，这些被降低的成本要么是降低了国有企业的收入、要么来自于地方的财政补贴。因此，这些降成本的部分，从本质上来说是财政资金在补贴产业；也就是通过积极财政在维持市场主体、经营业主的正常运转。

不过，此举实际上并不能真正帮助市场主体增强竞争力或者渡过难关，本质上也不过是续命而已；在产业升级与互联网时代的大潮下，业态的升级与更新换代是阻挡不了的，财政资金的投入并无法收回、也无法对当地产业起到正向激励的作用。

意见还提出，要深化金融让利有效支持实体经济；通过营造适宜的货币金融环境、引导金融资源精准滴灌、优化企业金融服务。在实际操作中，也往往要求地方政府牵头为企业提供相应的融资服务。

虽说保主体是绝对的政治正确，也是金融机构支持实体经济的重点工作；但在实际操作中，却也有不少地方政府为了扶持企业发展而产生的种种问题。尤其是政府的小微担保公司、地方国企为民营企业提供增信担保后，往往出现连锁反应；在财政已经困难的情况下，民营企业的债务危机却成了地方新增融资的导火索。

保主体与考虑实际情况，往往两难。

在建设国内大市场的背景下，进一步加强全国物流基础设施的建设是工作重点；文件将推进物流降本增效作为了工作重点之一。但在交通持续加强投资、现金流耗费巨大的背景下，降成本要求取消或降低部分公路民航港口收费、持续降低铁路货运成本、完善交通物流基础设施；显然再次对各级财政提出了很大的困难与挑战，又让地方政府再次面临两难问题。

虽然物流产业本身发展较为市场化，但配套的基础设施仍然需要由地方政府广泛投入，社会资本也往往只负责经营性的部分，偏向公益性的大部分很难在短期收回投资、仍然需要政府持续投入与负担成本。

因此，这本质上依然是政府补贴、扶持产业在发展，且难以在短期获得收益支撑；前期投入的资金又往往存在期限错配，进一步加剧了地方财政与城投的资金压力。

在市场化制度不完全、不完善、地方财政吃紧的情况下，“降成本”与地方稳定发展，确实存在不可调和的矛盾；而地方财政与城投的债务压力，又因为工作目标的要求被再次加剧。

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原标题： 从“降成本”思考地方发展与财政的深层矛盾