中证鹏元评级 作者：张琦
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两会地方债务治理呈现三大核心转变：结合2026年《政府工作报告》及《预算草案报告》，当前地方化债政策呈现三大边际变化：（1）一是化债重点从隐性债务转向经营性债务，财政金融支持下加速化债；（2）政策重心从前期的“防范化解”提升为“积极有序化解”与“构建统一的长效机制”并重；（3）监管态度趋严，对违规新增隐债实行“零容忍、终身问责”的高压监管，强调“真实化债”与“真实转型”。
化债进入收尾期，正式迈入“统一债务管理”元年：自2023年“一揽子化债”提出以来，我国地方债务治理已平稳度过“应急响应”与“大规模置换与加速出清”前两个阶段。随着2025年末系统性化债进度过半、超82%的融资平台实现退出、债务平均利息成本大幅降低，地方政府债务治理进入攻坚期，底层逻辑进入构建长效债务管理机制阶段。
如何理解 “构建统一的政府债务管理长效机制”的内涵：其核心在于改变以往债务管理分散化局面，将所有政府相关债务纳入统一监管框架，通过优化债务监测考核指标，实现债务风险全天候、全流程监控。该机制或通过五大抓手落地：一是，统一各类债务统计口径，将地方隐性债务及平台关联债务全面纳入监管框架；二是优化债务风险检测体系从显性债务规模管理转向多维度、全方位的动态风险监测体系；三是，强化预算硬约束，地方债务规模限额向广义政府债务延伸，从根本上限制地方政府债务扩张冲动；四是，地方债务分类治理与推进平台转型，主要包括隐债“遏增化存”，经营性债务以市场化重组展期为主，推动平台真实转型；五是，强化问责考核体系，终身问责常态化，化债成效与地方财政绩效评价绑定。
城投展望：（1）2026年化债强调压实属地责任的主动化解，地方政府和城投应探索各类金融手段在化债中的应用，从资产和负债双向修复资产负债表；（2）转型加快，分化加剧，头部平台凭借真实产业造血能力向优质国企靠拢，腰部过渡平台中长期或面临进一步分化，弱资质平台则是“多措并举化解经营性债务”的重点，面临较高风险溢价，未来大概率退出公开债券市场。
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一、2026年地方债务治理主要内容
《2026年政府工作报告》（以下简称《工作报告》）在第十点“加强重点领域风险防范化解和安全能力建设”一节中提出，“积极有序化解地方政府债务风险。支持各地用足用好政策，加快化解隐性债务风险，严防虚假化债，坚决把遏制违规新增隐性债务作为铁的纪律。加大金融、财政支持力度，优化债务重组和置换办法，多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险，分类有序推动改革转型，优化债务监测考核指标，构建统一的政府债务管理长效机制。”
财政部《关于2025年中央和地方预算执行情况与 2026年中央和地方预算草案的报告》（以下简称《草案报告》）责债对“2026年财政改革发展工作”对“加强地方政府债务管理”作出进一步指导：“指导各地用足用好各类支持政策，坚持省负总责、市县尽全力化债，加快化解存量隐性债务，严防虚假化债、违规化债。坚决遏制新增隐性债务，保持零容忍高压监管态势，加强动态监测、核查评估，对违规举债行为终身问责、倒查责任。分类有序推动地方政府融资平台改革转型，坚决剥离政府融资功能，严禁新设或异化产生各类融资平台。强化专项债券全流程管理，优化专项债券用途管理，抓好项目资产管理和收入征缴工作，保障偿债资金来源。健全全口径地方债务监测机制，推进隐性债务和法定债务合并监管。加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。”
二、2026年表述三大变化
与过去3年政策表述相比，2026年度两会在地方债务治理方面体现出三大方面的变化：
1、化债重点从隐性债务转向经营性债务
《工作报告》延续2025年中央经济工作会议的政策，提出“优化债务重组和置换办法，多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险”，同时还提出要“各地用足用好政策，加快化解隐性债务风险”以强调化债速度。《草案》进一步明确地方责任体系“坚持省负总责、市县尽全力化债”。结合《工作报告》前述财政安排，2026年拟安排4.0%左右赤字率，预期赤字规模或达5.89万亿元（按5%GDP增长率），赤字规模稳中有升，以及地方政府新增专项债维持4.4万亿元，以及置换债2万元亿元，财政政策继续保持较强力度，为对冲地方债务压力提供了更厚实的财政缓冲垫。
2、政策重心从“防范化解”进一步提升为“积极有序化解”与“构建长效机制”并重
《报告》首次提出“优化债务监测考核指标”，并在此前所提出的“构建政府债务管理长效机制”基础上首次提出“统一”要求。“优化债务监测考核指标”主要包括推进隐性债务和法定债务合并监管，并建立多维度的综合负债指标监控体系；“构建统一的政府债务管理长效机制”即将国债和地方债、内债和外债、发行和管理由财政部统管起来，实现各类债务风险全天候、全流程监控。
3、监管态度从“防止新增隐债”升级为“零容忍监管”
《报告》再次重申化债的合规性，强调“严防虚假化债，坚决把遏制违规新增隐性债务作为铁的纪律”。《草案》中更是强调“坚决遏制新增隐性债务，保持零容忍高压监管态势”以及“严禁新设或异化产生各类融资平台”。财政部对新增隐债的政策强度明显提升，更加关注“真实化债”和“真实转型”，加强对专项债全流程监管以及延续“终身问责、倒查责任”的问责机制。
三、化债进程回顾：2026年迈入统一债务管理机制元年
当前化债工作已进入收尾阶段，回顾自2023年“7·24”首次提出“一揽子化债方案”以来，地方政府债务治理可分为三个阶段。
第一阶段：应急响应（2023.07——2024.09）
2023年上半年以来，受房地产市场风险和土地收入下滑影响，部分重点省份出现了城投非标违约和流动性枯竭的迹象，金融市场对城投违约的担忧情绪加剧。2023年7月中央政治局会议首次提出“制定实施一揽子化债方案”，财政部重启“特殊再融资债券”，安排总计规模约1.5万亿元支持高风险省份债务化解，9月份“35号文”明确确保标债不发生兑付风险、加大金融机构支持2025年前到期债务化解（2024年7月“134号文”将期限延长至2027年6月）、央行设立流动性工具（SPV）和“紧急贷款”等紧急措施，为市场注入“强心针”，有效缓解了重点省份城投债在当年的流动性风险。
“35号文”在进行债务救助的同时，严禁新增融资，后续政策包括：“47号文”限制重点省份新开项目，通过压降投资规模来置换偿债空间；交易商协会和和交易所提出“335”指标强化城投认定，城投只能借新还旧；金融监管总局严禁信托、金融租赁公司新开展融资平台业务等；“150号文”明确城投退平台不晚于2027年6月末。
在这一阶段，政策的核心目标是稳定市场预期，防止系统性风险，主要通过金融机构支持和置换债发行来实现风险的阶段性缓释。
第二阶段：大规模置换与加速出清（2024.10——2025年）
2024年10月，财政部在新闻发布会上表示“拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险”，11月全国人大常委会批准“6+4+2”化债方案，将到2028年前偿还地方隐性债务从14.3万亿元压降至2.3万亿元。“6+4+2”化债方案成为本轮化债的重大转折点，化债从此前的重点救助转向全国系统性置换，通过显性债务替换隐性债务，实现债务成本的实质性下降和期限的长期化。2025年3月两会上首次提出“动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间”，激励地方加快化债进度。
2025年两会上强调“加快剥离地方融资平台政府融资功能，推动市场化转型”，以及7月中央政治局会议提出“有力有序有效推进地方融资平台出清”。具体政策上，99号文进一步明确城投“退平台”的条件和具体时间时间表，交易所《3号指引》对存货和应收款占比较高，缺乏偿债能力以及“贸易业务”和“多元化”发行人加强发债审查等，加速推动城投转型。
在这一阶段，化债的实效开始大规模显现。一是，地方政府和城投流动性压力极大缓解，利息成本大幅下降，城投债的信用极大修复。财政部副部长廖岷在2026年1月20日国新办新闻发布会上表示“各地置换以后，债务平均利息成本降低超2.5个百分点”。二是，债务管理与经济增长形成良性循环。2025年，内蒙古、吉林已官宣退出的重点省份，宁夏已符合退出条件，为后续打开新的投资空间。经济大省通过大规模专项债注入，地方政府加快清理偿还拖欠企业的账款，激活企业活力。三是，平台退出进度超前。《关于2025年国民经济和社会发展计划执行情况与2026年国民经济和社会发展计划草案的报告》表示“超82%的融资平台实现退出。”
第三阶段：构建统一长效机制（2025年末及以后）
步入2026年，系统性化债进度已经过半，化债重心已从“防范化解”转向“构建长效机制”。2026年两会提出的“构建统一的政府债务管理长效机制”，强调“统一”在发展中化债、在化债中发展，核心在于理顺中央与地方的财权事权关系，从源头上遏制债务的无序扩张。2025年11月设立的财政部债务管理司将中央与地方债务进行统筹管理，则进一步强化了中央对地方债务规模、结构和发行节奏的直接管控，为构建“统一债务管理机制”提供了组织基础。
四、如何理解“构建统一的政府债务管理长效机制”的内涵
从近三年政策演进来看，构建政府债务管理机制经历了“建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制”（2024年两会）——“完善政府债务管理制度”（2025年两会）——“构建统一的政府债务管理长效机制”（2026年两会）的演变。
“统一的政府债务管理长效机制” 的核心目标在于改变以往债务管理分散化局面，将所有政府相关债务纳入统一监管框架，通过优化债务监测考核指标，实现债务风险全天候、全流程监控。该机制主要包括五各方面：统一债务统计口径、优化债务风险监测体系、强化债务预算硬约束、地方政府债务分类治理和推动平台转型、强化问责和考核体系等五个方面。
1、统一债务统计口径
长期以来，我国政府债务体系呈现“多口径并存”的特点。原有统计体系主要覆盖政府法定显性政府债务，而地方政府通过融资平台形成的隐性债务、甚至经营性债务未纳入统一统计。统一债务统计口径是构建统一的政府债务管理长效机制的首要前提。统一的政府债务管理长效机制下，更为广义的政府债务将纳入统一监管框架，具体包括中央政府债务、地方政府一般债与专项债、隐性债务、与政府信用高度相关的融资平台债务。尤其后两者，通过统一认定和统计口径实现政府债务底数的清晰化、为风险监测和政策决策提供基础。其次，建立覆盖到省——地级市——区县的统一债务台账系统，实现债务的全口径、可比、可追溯记录。
2、优化债务风险监测体系
政府工作报告中提出“优化债务监测考核指标”。《报告》一是强调债务闭环管理和实施全过程监测、以及强化债务常态化监管。指标方面，债务管理将由规模管理逐步转向风险管理。二是债务风险监测体系将引入度多维度评价体系，除债务余额、债务率等传统债务指标外，还包括如财政收入偿债率、财政收入利息覆盖倍数、项目层面现金流测试、以及长期财政可持续性等，更关键的是健全全口径的广义政府债务风险监测体系，从而实现对政府债务风险的全面动态监测与预警。
3、强化债务预算硬约束
强化预算约束和债务限额管理则是统一政府债务管理机制的核心制度抓手，其核心是将过去相对分散、具有一定弹性的地方举债行为，逐步纳入更加严格的债务规模限额管理框架，将地方政府债务全口径债务的“软约束”进一步强化为“硬约束”，从制度上限制地方政府债务扩张冲动。在统一债务管理机制框架下，未来地方债务管理的“预算硬约束”安排可能体现在三个方面。一是，地方债务限额管理覆盖范围可能从目前的法定债务限额逐步扩展至更广义的政府相关债务，从而加强对地方政府整体负债水平的约束；二是，债务限额与地方财政实力、经济发展以及债务风险相挂钩。三是，限额管理与债务风险监测体系相结合，当某些地区债务风险指标接近警戒线时，新增债务额度可能自动收紧，从而形成动态调节机制。
4、地方政府债务分类治理和平台转型
隐性债务治理是统一政府债务管理长效机制的关键，《工作报告》提出“加快化解隐性债务风险”、“分类有序推动（融资平台）改革转型”，《草案报告》进一步指示“分类有序推动地方政府融资平台改革转型，坚决剥离政府融资功能，严禁新设或异化产生各类融资平台”。在当前政策框架下，地方政府非法定债务采取分类治理：隐性债务延续“遏增化存”原则，对新增隐债“零容忍”，严禁新设或异化产生各类融资平台，从源头上遏制隐性债务扩张；对存量隐债利用置换债和新增专项债置换；与政府信用高度相关的经营性债务部分，则主要采取与金融机构展期、重组等多种方式化解，推动融资市场化转型，减少平台对地方政府的业务依赖与信用依赖。
5、强化问责和考核体系
近年来，财政部在公开场合多次强调地方债务举债终身问责制和债务问题倒查机制，明确声明“对违规新增和虚假化解隐性债务等问颌发现一起、查处一起、问责一起”，2025年公开曝光12起隐性债务问责典型案例。在地方债务监管问责趋严的背景下，新的债务管理框架或将更加突出“责任可追溯、问责常态化”的监管导向，压实各级地方政府、城投企业等各类相关债务主体相应的化债责任。在考核方面，未来地方政府债务管理考核可能与财政绩效评价体系相结合，将债务风险水平、化债进度以及隐性债务控制情况纳入地方政府绩效评价范围，通过“奖惩机制”推动地方政府加快主动化债积极性。
五、城投展望
1、积极主动化债，探索各类金融手段在化债中的应用
2026年，地方债务化解全面步入攻坚期。2025年末中央经济工作会议强调“督促各地主动化债”，2026年《工作报告》强调“支持各地用足用好政策，加快化解隐性债务风险”，标志着地方化债逻辑已从早期的被动防违约转向压实属地责任的主动化解。这也是“构建统一的政府债务管理长效机制”的重要前提之一。在此要求下，地方政府需在其资产和负债双向修复其资产负债表。资产端上，通过加速存量资产盘活，通过底层资产转让、运用公募REITs及资产证券化等金融工具提前回笼资金，同时，积极探索特许经营权、数据资产确权入表与交易变现等，以增强资产流动性；在负债端上，针对庞大的经营性债务，深化与金融机构的协同，通过展期、重组、置换非标等方式来优化债务期限结构、类型结构、压降综合利息成本。
2、转型加快，分化加剧
在“分类有序推动融资平台改革转型”的政策导向下，城投（含产投）主体信用与政府信用绑定逐步脱钩，未来城投主体信用将取决于其市场化转型进度与资产质量，区域与主体的信用也将进一步加剧分化。
对于身处经济发达、财力充沛地区，且已实质性整合优质经营性资产的头部主体，有望凭借真实的产业造血能力与稳定的现金流，实现信用资质提升，享受优质头部国企的低信用溢价。
对于处于经济和财政实力、资质均一般的腰部平台，则更多的处于转型过渡阶段。短期来看，其主要依赖区域内的资产重组、金融手段保障公司运营和流动性，在当前政策环境下，成为安全与收益均衡标的。但长期来看，此类平台的转型质量将决定其未来的走向，对于能实现自我造血循环的主体，将逐渐向优质国企靠拢；而对于转型流于形式、造血失败的主体，未来可能面临新一轮的流动性冲击，信用或将逐渐面临重估。
对于债务负担较重、自身造血能力匮乏、且高度依赖金融机构债务展期的弱资质城投，则是今年《工作报告》提出的“多措并举化解经营性债务风险”的主要对象。此类主体当前主要任务仍以化债为主，尤其是对高息非标进一步清理，仍然存在较高风险溢价，未来大概率退出债券市场。
作者 | 张琦
部门 | 中证鹏元 研究发展部
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