专项债开闸，跨周期的财政政策来了

作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）

8月16日的国常会提出，要求抓好政策落实，针对经济运行新情况加强跨周期调节；以及用好地方政府专项债带动扩大有效投资，以更有效的开放举措稳定外贸外资，加强政策协调和解读，增强市场主体信心，保持经济平稳运行。

这意味着，今年克制已久的专项债发行即将开闸、批量发行；收缩已久的财政政策，也将再有举措：

专项债回暖，重提带动投资

由于宏观政策的调控，今年堪称地方债发行进度最慢的一年；时至八月，尚有超过2万亿的地方专项债券等待发行。这一特殊情况我在之前分析过多次，大体是宏观政策认为上半年经济恢复超预期、而外部环境存在高度的不确定性，因此延缓了财政的支出进度，为下半年可能产生的情况“储备弹药”。

如今受自然灾害与疫情的双重影响，经济运行也确实出现了一些压力，那么积蓄已久的地方专项债就将成为政策的发力点，加速开闸发行、发挥财政政策稳定市场经济的作用。

不仅专项债发行速度、支出情况将极大的加快；专项债的使用领域、相关政策也将出现一些变化。时隔许久，国常会再次发出“专项债带动扩大有效投资”的提法，说明当前趋向保守的专项债政策基本告一段落；下一阶段的专项债，不仅要体现财政支出托底的作用，还要进一步带动社会投资、撬动投资规模。

这意味着未来专项债资金作项目资本金的情况将有所增多，政策指导地方专项债项目配套融资也将成为重点关注环节；重大项目、重点领域项目申请专项债券，将有较为明显的放松。并且，今年初财政部曾提出“进一步扩大专项债券的使用范围”，专项债券能否继补充中小银行资本金后再次用于其他资本性支出，值得期待。

强调跨周期，财政政策转向

本次国常会最值得关注的是要求“针对经济运行新情况加强跨周期调节”；这意味着上半年偏保守的财政政策即将再次转向，保障经济平稳运行、延续到下一个经济周期。

近期针对隐性债务的15号文引起了市场很大的反应，但从财政改革过程中强调的“开前门、堵后门”逻辑来看，加大对政府隐性债务的处理与防范，实际上也为财政加大政策力度、完善地方政府的合法举债渠道做好了准备。因此，虽然城投主体的新增融资依然困难，但财政政策可操作的空间仍然存在，完全可以配合宏观政策继续发力。

正如上半年财政深化预算改革中所强调的，将进一步健全地方政府依法适度举债机制，完善以债务率为主的政府债务风险评估指标体系，建立健全政府债务与项目资产、收益相对应的制度，综合评估政府偿债能力。在隐性债务得到全面控制后，地方政府的合法举债渠道，将进一步通畅。

基建要加速？定向框架已现

由于统计局月报数据的下滑，市场对经济动能产生了一定的担忧，再次把托底市场运行的希望寄托在基建之上。但在制度全面改革、针对政府投资与城投监管的政策都大幅转向的当下，如今扩大基建投资也将与过去存在明显的差异，有明显的定向特征。

一是提高了对基建投资收益的要求，定向支持收益自平衡的基建项目。既是避免进一步增加政府的债务，也是通过市场经济指标来提高基建的投资效率；

二是加强基建与产业的关联，不再以土地财政为导向。要求基建必须与地方政府的工作目标一致，或为产业服务，或“补短板强弱项”，或撬动社会投资；

三是改变了传统上以政府为主的基建投资模式，强调市场化，更多的让企业参与到项目中来。在地方政府与城投开启去杠杆进程后，除了专项债等特殊模式，企业主体就成为了新增基建投资的中坚力量，市场化制度再次加速推行。

因此，随着专项债券的发行，未来基建投资增速将比上半年有所进步，但在定向投资的框架下，整体数据很难有大的改变，只是微观地区与行业，将有明显的提升。

此外，由于政策的连续性，我们将看到下半年的积极政策将延续到明年，给市场带来一个新的“窗口期”；“十四五规划”提出的一批重大项目，也将在此期间开始落地。

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