杨老师的基建课堂 作者：杨晓怿
来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）
2020年下半年连续发生的违约风波，以及地方政府资金链紧张带来的连锁反应，时时刻刻刺激着各类投资人高度敏感的神经。此时，财政部还提出要把清查政府隐性债务作为2021年的工作重点，更是使得市场焦虑情绪蔓延，各路消息与文章的传播都开始加速。
但是，在这些讨论与消息中出现了不少“误读”，尤其是没有公开文件定性的政府隐性债务领域，出现了许多认知误区。因此，有必要对这些误区进行修正：
隐性债务的全称是地方政府隐性债务，即财政负有直接偿还责任的、但以非地方债形式举借的、未按规定纳入地方债务系统管理的债务。因此，从根本上来说，查处隐性债务是为了保证地方财政预算的安全，和城投并没有直接联系；隐性债务与城投债券也没有直接关联，用城投债的规模去推算隐性债务一定是错误的。
那么，财政部所说的政府隐性债务究竟是哪些呢？从隐性债务的整改案例中，就不难发现，主要有以下几种：
1.通过政府购买服务违规融资的。
将事业单位或城投公司的公益性投资，采用政府购买服务的方式，绑定未来3-5年的财政预算资金对项目进行补贴，以此作为项目收入进行银行贷款或融资。这一方式是典型的透支未来政府财政预算进行举债，但未纳入地方债务系统进行管理；
2.以政府部门作为EPFC项目主体的。
由社会资本、施工单位与政府部门直接签订投资合作协议，约定以分期付款的方式逐年支付公益性项目支出的。这一方式违反了“先有预算再招标”的规定，显然也是构成隐性政府债务的主要模式之一；有些立项在城投公司名下的政府投资项目，也存在类似的问题；
3.明股实债的PPP项目、构成债务的。
在2015-2017年的PPP大潮中，落地项目的规模以万亿计。但其中不乏一些违规提供兜底承诺的、明股实债的、承诺回购的不合规PPP项目，一些兜底的条款也未列入财政预算，属于典型的隐性债务。因此，在2019年有许多PPP项目因隐性债务退出PPP项目库、整改后以财政投资等方式继续实施。
从这些案例中，我们不难发现，所谓清理、化解隐性债务的本质是地方财政系统的动作，是严格执行预算法的举措之一，与已经摘帽融资平台、进行市场化融资的城投公司并无直接关联。虽然一部分隐性债务涉及城投，但与其发行的城投债并无联系，并不会因为隐性债务的整改就影响到城投主体的市场化行为。
误区二：债务率高=隐性债务多
近期，有一份城投按债务率进行“分档”的名单在市场上流传，似乎把隐性债务的规模与高债务率直接划等号。但实际情况真的如此么？隐性债务多实际上只能说明当地政府的市场化程度不高，仍然直接依赖财政资金进行融资。
从2015-2018年的融资环境看，行政级别不高的发行人融资相对比较受限，因此在政府购买服务等擦边球领域往往较为积极，当时的中小银行也把基于政府购买服务的项目贷款作为营销的主要目标。但行政级别较高的地区，由于城投主体较为强势，实际采用隐性债务模式实施的项目并不多；尽管其非标债务规模可能较为庞大、有息债务压力大，但本地的隐性债务可能很少。
因此，隐性债务仍然是与当地财政情况、融资模式多少有直接联系；但与其债务规模并没有直接的关联。
误区三：没被认定就不是隐性债务
从实际情况看，还有一个微妙的问题，从当下的地方政府体系中去看，存在隐性债务的地方很多、潜在的债务规模也很大；但实际上，只有被财政部真正“认定”的、纳入隐性债务管理的，才属于当前所说的隐性债务范畴。
也就是说，其实当前上报隐性债务的、被财政部纳入地方债务系统进行管理的，只是一小部分；今后还有更大规模的隐性债务等待财政部视地方债务情况进行具体管理。浮出水面的隐性债务，只是很小的一部分。
误区四：隐性债务的成本都很高
由于财政部对隐性债务的态度比较严厉，一些研究分析认为，隐性债务的成本比较高，所以引起了高度的重视。但实际上看，真正引起重视的是隐性债务的“隐蔽性”，监管不希望看到“平地惊雷”；虽然一部分隐性债务的成本不低，但并未显著高于非标融资成本。
比如，在2016-2017年时签订的EPC+F或者明股实债的PPP项目，其约定的资金回报率在6-7%之间，成本并不高；再比如以政府购买服务进行项目贷款的，商业银行的利率也并不是很高，更不用说还有政策性银行的棚户区改造贷款了。
因此，与财政直接关联的、保障程度较高的政府隐性债务成本并不是普遍性的高，甚至低于非标平均水平；只是由于其直接影响地方财政的稳定性，可能造成更大的风险，才会成为财政部严管的对象。
误区五：隐性债务的认定结束了
之前市场有过传言，说政府隐性债务的认定已经结束，隐性债务已经不能置换。但从隐性债务的实际规模来看，隐性债务的认定不会结束，更接近实际情况的应当是根据财政监管的需要，阶段性的调整与处理。
一下打的太多，容易对市场造成不良影响，2021年金融市场需要“稳”字当头；就此放任，也不可能，2021-2022年是地方债务与城投债的偿还高峰，该管的依然得管。
所以，从监管的角度看，隐性债务也是个筐，可以根据需求调整往里装。
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原标题： 政府隐性债务的五个认知误区
