雅居乐集团法务部 作者：孟熙、吕泉
来源：雅居乐集团法务部（ID：Agile_Legal）
白云区旧村庄改造新政解读及合作模式建议
2021年3月30日，广州市白云区人民政府主动公开了《关于印发白云区加快推进旧村庄全面改造深化城市更新高质量发展的实施意见（试行）》（云府办[2021]43号文，以下简称“白云区旧改新政”），该份政策经历了多轮修改并征求意见，充分体现了白云区政府在政策制定方面的科学严谨，而白云区旧改新政的正式颁布，也为后续白云区旧村庄改造指明了方向。法务中心对白云区旧改新政的政策解读如下，并通过政策解读为后续白云区城市更新项目拓展和推进提出如下建议。
一、白云区旧改新政亮点解读
结合白云区旧改新政的相关内容，法务中心认为白云区旧改新政的亮点主要集中于如下方面：
亮点一：区属国企主导项目前期工作
政策明确规定鼓励区属国企参与旧村庄全面改造前期工作。根据白云区旧改新政第三条规定，白云区后续旧村庄全面改造鼓励区属国企参与前期工作，与此前的《征求意见稿》相比，删除了“重点区域”的相关表述，且旧改新政第十条规定意愿表决、实施方案表决由属地镇街牵头组织开展表决。
法务中心认为：旧改新政实施后，后续白云区旧村庄改造前期工作将全部由区属国企负责，从政策和实操层面排除了开发商先行介入的机会，为后续旧改的“竞价”机制打下基础。
亮点二：明确区属国企前期工作收益
白云区旧改新政第五条规定，区属国企前期服务收益可按总成本的一定比例在招商方案中予以明确。区属国企符合政策要求的前期投入，可纳入改造成本。上述规定明确了区属国企参与旧村庄改造项目的盈利模式，该模式将区属国企前期服务收益与前期投入改造成本严格挂钩。但是在实践中，旧村庄改造过程中有大量前期投入可能无法全部纳入改造成本。如区属国企前期服务收益严格与改造成本挂钩，则区属国企将有两种选择，一是尽可能压缩前期投入无法纳入改造成本部分的规模，二是由正式合作企业通过其他方式对区属国企予以补偿。
法务中心认为：（1）旧村改造前期工作中存在一些无可避免的、无法纳入改造成本但又对项目推进有极大裨益的工作，如前期控违、村民福利、活动的相关资金投入，若区属国企的前期工作收益与改造总成本正相关，那对于该部分无法纳入改造成本前期费用，区属国企能否进行投入尚不可知，如区属国企前期未能投入该部分费用的，将对项目推进力度产生较大的影响；（2）如前期投入与改造成本之间存在差距，在实践中，不排除为其他企业参与白云区旧村改造提供了切入点。
亮点三：规划与实施方案先行
白云区旧改新政突出强调坚持实施方案批复后才能启动合作企业选取，并强调始终坚持在规划管控下稳步推进旧改程序。此次白云区旧改新政突出强调规划先行、实施方案先行，一方面是白云区政府总结历史与现实经验后科学利用国土空间的结果，有助于科学规划土地资源，另一方面也保障后续旧改程序能够按照规划要求和实施方案要求推进，确保改造过程中产业的顺利导入。
法务中心认为：在规划与实施方案先行的理念下，白云区旧改后续将走向精细化管理，传统粗放式旧改推进逻辑可能将无法适应白云区旧村改造。
亮点四：倡导减量规划
白云区旧改新政首次提出“倡导减量规划”的要求，即在改造过程中应当尽可能降低拆建比。
法务中心认为：（1）受历史原因影响，白云区旧村庄的违建物业面积相对较大，而对违建物业如何进行补偿一直是困扰旧村庄改造项目顺利推进的难点；（2）白云区旧改新政首次提出的“减量规划”的倡导，一方面表明了白云区政府希望通过科学规划来提升土地利用效率的态度，另一方面也表明了白云区政府对违建物业的处理态度；（3）但是鉴于白云区违建物业面积较大，后续该“减量规划”如何顺利落实仍需进一步政策支持。
亮点五：基层政府机关为主导的表决制度
根据白云区旧改新政第十条和第十三条的相关规定，白云区旧村改造的意愿表决程序、实施方案表决及招商文件制定等均由属地镇街牵头组织。
法务中心认为：（1）该规定直接明确了白云区后续旧村改造流程中所有需村集体表决及牵头的相关事项均由基层政府机关负责主导，从源头上规范了旧村改造表决流程，遏制了旧村改造过程中潜在的侵犯集体利益的情形发生；（2）该规定也从另一方面限制了其他市场主体参与白云区旧村改造前期工作的可能性。
亮点六：采取竞价模式选择合作企业
据白云区旧改新政第十三条的相关规定，白云区旧村改造项目均需采取“竞价”模式招选合作企业，以项目的改造总价为起拍价，经各方竞价后由价高者竞得。该规定表明白云区旧村改造合作企业选择将采用类似于招拍挂模式，由各家房企通过竞价模式竞买合作企业资格。
法务中心认为，竞价模式是本次旧改新政的最大亮点，目前大湾区在旧村庄改造中适用竞价的城市和地区不多，其中主要以东莞、中山为主，本次白云区旧改新政对于合作企业的选取采用竞价模式，显著的区别于其他区旧改合作企业的选取，将对白云区旧村改造产生如下影响：
（1）竞价模式将对合作企业的利润空间造成较大影响。由于合作企业竞买底价已包含前期工作的区属国企已投入改造成本和对应收益，后续摘取项目的合作企业实质需支付区属国企的前期投入和对应的收益。而且类似招拍挂的竞价可能在竞价过程中产生项目溢价，相关情形都有可能进一步压缩合作企业的利润空间。
（2）竞价模式对合作企业风控水平提出较高要求。如旧村改造前期工作均由区属国企负责完成，后续竞价的合作企业实质并未参与到前期数据摸查和方案编制等环节，竞买意向主体所依据的全部材料均为区属国企前期工作底稿。对于旧村改造而言，由于相关情况均较为复杂，相关前期工作底稿可能无法展现项目全貌，因而竞价模式实质对合作企业的风控水平提出较高要求。但是由于目前相关政策未对竞价模式制定细则，实质也为其他市场参与主体提供了较大的操作空间。
亮点七：严格退出机制
根据白云区旧改新政第十四条规定，旧村改造项目合作企业选定完成后，如合作企业出现相关违约情形，项目属地镇街有权采取强制退出机制，要求合作企业退出，同时合作企业将纳入白云区城市更新负面清单，五年内不得参与城市更新工作。
法务中心认为，（1）与广州其他各区城市更新政策相比，白云区旧改新政规定了严格的退出机制，该机制对合作企业的资金实力、操盘能力和改造效率提出了更高要求，对合作企业也是更大考验；（2）目前政策对退出机制的规定较为模糊，后续如何执行仍然需要相关政策的进一步指引和完善。
二、白云区城市更新合作模式建议
结合白云区旧改新政相关内容，法务中心对未来白云区城市更新项目拓展合作模式有如下建议。
一、加强与白云区属国企合作
目前，白云区旧改新政着重强调未来白云区旧改项目前期工作应当以区属国企为主导，但是并未全面禁止区外国企或民营企业（以下合称为“其他参与主体”）参与旧村改造前期工作，因此法务中心认为，目前与白云区属国企合作，是拓展白云区城市更新项目的有效路径。关于如何与白云区属国企合作，法务中心有如下建议：
1.前期阶段配合白云区属国企完成相关工作。由于旧改项目前期阶段工作相关事项均较为复杂，单纯由区属国企可能无法完成相关工作，其他参与主体可通过接受区属国企委托或配合区属国企等形式，与区属国企共同完成旧改项目前期工作。关于前期投入方面，根据白云区旧改新政，区属国企前期工作收益与项目改造成本挂钩，而旧改项目前期工作中无法列支改造成本的部分投入则可以由其他参与主体先行垫付，或通过其他形式纳入改造成本，帮助区属国企解决部分投入无法纳入改造成本的难题。同时，其他参与主体可通过配合区属国企参与项目旧改前期工作的方式深度介入项目，对旧改项目进程有通盘把握，同时也可为项目招商方案、改造方案及改造成本等施加自身影响。
关于前期阶段其他参与主体配合工作可通过如下形式予以实现：
一是股权合作模式。即其他主体与白云区属国企共同成立项目公司并以该主体名义完成旧改项目前期阶段工作。负责前期工作的项目公司控制权由白云区属国企为主导并由白云区属国企管理。该模式是否满足白云区旧改新政中关于区属国企主导旧村改造项目的相关要求仍待进一步确认。
二是委托管理模式。即旧改项目仍以白云区属国企为主导，但是白云区属国企可将部分或全部工作委托由其他市场主体负责推动，相关费用可由白云区属国企或其他市场主体负责承担，该模式一定程度上可以处理区属国企对于前期一些敏感费用无法投入的问题。
三是村集体顾问模式。即其他市场主体可通过与村集体合作关系，协助村集体配合区属国企完成旧村改造前期工作，同时其他主体亦可通过与村集体和区属国企相关工作施加己方影响。但是该模式可能导致其他参与主体在前期工作阶段与区属国企和村集体均处在对立面，对其他市场主体的沟通和公关能力有较高要求。
四是国企战略伙伴或顾问模式。具体操作与村集体顾问模式大致类似，即其他市场主体可通过与区属国企达成战略伙伴或顾问关系，协助区属国企完成旧村改造前期工作，同时其他主体亦可通过与村集体和区属国企相关工作施加己方影响。
2. 招商阶段与区属国企深度合作。虽然根据当前白云区旧改新政后续正式合作企业确定需要采用竞价模式，但是当前政策并未就后续如何落实竞价模式做出相关约定，且与传统招拍挂相比，旧村庄改造招商方案更加灵活，因而在招商阶段可以存在与区属国企的较大合作空间，其他市场主体可以通过各类形式参与招商方案和改造方案的制定。但是由于白云区旧改新政对合作企业的退出制定了较为严格的规定，有意向参与旧改项目的企业应当避免采用此前类似产业勾地的思维逻辑参与旧改项目招商阶段工作，切记不可使用囤地思维来参与旧改项目合作企业招商工作。
3.实施改造阶段与区属国企的合作。根据当前白云区旧改新政，区属国企在前期阶段对旧改项目有相对较强的控制权，因而区属国企对村集体相关情况与后续进入的合作企业相比具有更强的优势。实施改造阶段正式中标合作企业的其他参与主体可以通过股权让渡、权益让渡或委托顾问等形式，积极邀请区属国企参与实施改造阶段相关工作，通过区属国企的企业背景和前期介入优势降低实施转化阶段的推进难度。
二、重视产业建设要求
目前，根据广州市1号文的相关规定，白云区南部大面积区域被纳入广州市城市更新第二圈层，相关文件对第二圈层城市更新项目产业建设提出了较高要求，而根据白云区政府于2021年1月22日印发的《广州市白云区城市更新专项规划大纲（2020—2035年）》的相关规定，白云区鼓励改造片区均位于第二圈层范围内，因而后续参与白云区旧改项目合作企业均需要结合白云区相关政策要求对产业投入予以重点布局。
当前白云区政府并未对各片区内产业建设具体导向做出明确规定，产业方向及产业建设要求实质仍是由合作企业与相关政府部门共同协调后确定。同时，结合后续白云区旧村改造项目由区属国企主导的特点，有意向参与旧村改造的其他市场主体可以通过与区属国企的前期工作合作等方式对旧改项目产业走向施加自身影响。
三、 其他市场主体之间加强旧改项目合作
结合白云区旧改新政的相关规定，白云区旧改新政对产业建设提出较高要求，同时白云区旧改新政中“规划先行”和“实施方案先行”的基本要求也表明了白云区政府未来对旧改项目精细化和模块化管理理念。为适应未来白云区政府的上述理念和产业导入的基本要求，除与白云区区属国企合作外，其他市场主体之间扬长避短的合作也是推进白云区旧改项目的必然要求。法务中心建议，未来白云区旧改项目其他市场主体之间可以根据各自擅长方面，按改造阶段、片区、产业等不同角度拆分项目，各自在擅长领域推进项目后续开发。同时，长期从事相关领域的市场主体可在多个项目中不断打磨自身在某个特定领域的优势，以此来适应白云区政府对未来旧改项目的精细化管理要求。
三、白云区旧村改造新政全文
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