财政新提法，防范地方债务“处置风险的风险”

近日，财政部公开了《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》（以下简称《报告》），对2021年的财政工作进行了总结，也奠定了2022年财政政策的主基调。

在《报告》中，仍然要求2022年持续防范化解地方政府隐性债务风险，坚决遏制新增地方政府隐性债务，加强部门信息共享和协同监管，强化预算约束和政府投资项目管理，始终保持监管高压态势，发现一起、查处一起。但与之前不同的是，在继续支持地方有序化解存量隐性债务的同时，还要求防范“处置风险的风险”。

这意味着当前监管对于债务化解的态度出现了新的变化，也警示着当前地方债务风险是复杂的、压力持续存在的；在经济增长的压力之下，潜在的债务风险事件并不遥远，值得持续高度警惕：

考虑承受能力，稳妥推进无隐债试点

在当前的地方债务风险中，以地方债券形式存在的政府债务是低风险、相对可控的；一直以来处置风险的焦点都集中在隐性债务领域，过去两年的主要工作也在于推进隐性债务的化解。

在化解隐性债务的过程中，部分地区开始试点通过地方债券中的“再融资债券”对存量隐性债务进行置换，以及通过市场化置换的方式将隐性政府债务转变为企业债务。这使得存量隐性债务的规模有比较明显的下降，但在化解的过程中仍然可能出现新的风险，值得进一步关注。

一方面是将隐性债务置换为地方债券将会推高地区债务率。财政部选择上海、广东作为“全域无隐性债务”就是考虑到这两个地区的当前债务率处于较低水平，而部分已经处于较高债务率水平的地区则不宜大规模直接进行置换，以防范隐性债务风险转化为地方债务风险。考虑到近期财政深化预算改革与房地产市场改革带来的地方可用财力变化比较显著，无隐性债务试点所能涵盖的区域也会相对谨慎、比较有限。

另一方面是对隐性债务化解的进度不再追求速度，而是追求质量。在之前财政部与银保监会的文件中，已经重申了对隐性债务化解与置换的要求，不得违规化债、虚假化债，避免因化债进度要求使得债务再次“隐性化”，避免新的债务风险。

由此可见，未来的财政管理与债务化解工作，将更贴近地方现状与实际需求，不再将化债进度作为工作目标；在稳增长与风险压力均处于高位的2022年，需要更加稳健的工作与更为谨慎的处理态度。

完善长效机制，持续推动财事权匹配

从近期披露的政策来看，2022年不仅将强调积极财政、保持适当支出强度，也强调预留政策空间与力度，可以说政府支出增长的空间是比较大的。而地方政府作为政府支出的关键部门，进一步优化财力分配、将更多的财力向基层倾斜，也同样是解决隐性债务的根本原因、基层财政的财权事权不匹配问题的关键。

因此，《报告》中提出，持续加大转移支付力度、完善财政资金直达机制，以及完善地方专项债券的相关政策，为地方政府在不新增隐性债务的情况下预留了足够的支出与政策空间。在这些长效机制的完善下，持续管住隐性债务的增加仍将是不变的主基调；通过管住债务增长、合理安排债务规模的方式，推动赤字率的适当降低，有效防范化解风险。

这也意味着，在一系列红线的要求与关注风险的主基调下，地方财政仍将持续处于“财政紧平衡”状态，并不因支出规模的增长而出现“宽松”；在化解当前风险与压力的同时，也需关注地方财政的可持续性与长期平衡发展。

关注市场预期，有序调节存量城投债

实际上，化解隐性债务的工作与地方融资平台公司市场化转型是一体两面，在政府隐性债务得到妥善处置的同时，地方城投债务中隐含的政府信用也在逐渐降低。并且，随着深化预算改革与宏观去杠杆的推进，地方城投的债务风险也日渐高发，引起了市场的广泛关注。

由于当前许多城投仍然属于隐性债务主体，且与地方财政存在高度的交叉关系，这就使得当前的地方债务管理工作需要高度关注城投债务，既是防范引起关联的债务风险，也是避免引发地方金融风险。

因此，当前提出防范“处置风险的风险”，也是关注到当前城投债的市场波动较大，潜在的风险因素高发，需要地方政府早重视、早处理；在处理好化解债务工作的同时，也需要关注市场预期，有序调节地方城投债务，尽到应有的股东责任与债务责任。

这意味着未来地方政府将在稳定城投债务市场与预期上进行更多的工作，同时也须在处理政府债务风险的同时，避免引发市场风险；在地方债务与城投债务仍然密不可分的情况下，两项风险需要共同处理、共同关注。

落实人大监督，将风险应急机制前移

在《报告》中还提到：“认真落实《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》，自觉接受人大全口径审查和全过程监管”。而在这份《意见》中，不仅提到要加强对违法违规建设项目和使用债务资金的监督，加强对政府通过地方国有企业变相融资行为的监督；还要求重点监督政府是否定期分析评估债务风险并进行警示、举借债务是否考虑未来偿债压力、是否按规定对出现的风险及时启动应急处置措施等。

这意味，在重点关注风险、以及处置风险的风险时，地方政府需要进一步完善风险监督、风险管理以及应急预案机制；充分调动监督机制，坚决守住不发生系统性区域性风险的底线。

尤其是在深化预算改革、土地市场预期转变、城投融资预期变化的共同作用下，地方政府需要更加积极的面对问题、尽早关注风险、尽早解决问题；从关注具体的风险，延伸到处置、配套动作带来的影响与连锁反应，始终把防范风险作为今年最重要的工作目标。