观点 | 新能源跨境并购风险解析

作者：徐新河 曲鸣然

来源：金诚同达

引言

全球能源转型进程持续加速，光伏、风电、储能等新能源产业已成为全球资本布局的核心赛道。中资企业凭借相对完整的产业链优势、不断成熟的工程建设能力和多元化的资金渠道，在全球新能源行业跨境并购市场中占据越来越重要地位，交易数量和规模保持稳步增长。

然而，新能源行业跨境并购具有交易链条长、涉及主体多、监管环境复杂、资产运营周期长等特点，其风险高于制造业等多数传统行业并购。从东道国的国家安全审查到全球供应链的管控，从政府政策的频繁变动到项目落地的实操障碍，各类风险相互交织、相互影响，若未能得到充分识别和精准评估，则有可能导致交易终止、资产减值、运营失败等后果，并造成重大投资损失。

新能源行业跨境并购是多专业团队协作的过程：法律合规风险由法律顾问尽调识别，技术工程、财务税务、运营管理等风险分别由对应领域的专业顾问承担尽调职责。法律顾问的核心职责包括对已识别及潜在的上述各类风险进行法律评估：对于可管控的风险，通过交易结构设计、合同条款安排转化为明确的权利义务与风险补偿机制，实现风险在交易各方之间的合理分配；对于构成交易重大实质性障碍的不可控风险，则为客户提供客观的专业判断，提示其审慎评估交易的可行性与风险收益。

本文从中资企业跨境并购法律服务视角，梳理法律顾问在新能源跨境交易实务中惯常处理的代表性风险、并做简要解析，不涵盖项目建设、运营阶段的纯技术工程、纯运营管理及纯财务税务风险。

01.

 国家安全审查风险

国家安全审查是东道国政府基于国家主权和安全利益，对可能影响国家安全的外国投资者收购本国特定行业的企业或资产、以及位于敏感地理位置的企业或资产实施的专项监管程序。审查未通过，或虽通过审查但买方未接受监管机构附加的限制性条件的交易，将被强制禁止。即使通过审查，也可能被附加严格的限制性条件，将显著增加交易成本和运营难度。这一风险是中资企业出海欧美市场进行新能源项目并购面临的首要风险。

过去，欧美国家安全审查的重点主要集中在军工、高端芯片、航空航天等传统敏感领域。但随着能源安全上升为各国核心战略和利益，以国家级骨干电网、大型发电资产及并网型大型储能枢纽为代表的“关键能源基础设施”，以及锂、钴、镍精炼加工等“战略性关键矿产及供应链企业”，已被美国及欧盟多数成员国明确纳入国家安全合规与外资审查的核心监管范畴。

各国国家安全审查的执行标准存在显著差异。美国的审查机制起步最早、管辖边界广且执行力度非常强；德国、法国等欧盟主要成员国在过去十年间，针对新兴技术和关键基础设施大幅升级了其原有的外资审查机制；英国脱欧后则建立了独立于欧盟的全面升级的外资安全审查体系，对能源等关键基础设施的审查非常严格；而部分南欧、东欧国家虽历史上门槛较低，但近年来在欧盟整体合规框架下，亦不断收紧对能源等关键基础设施的外资审查。

需要特别指出的是，尽管美国外资投资委员会（CFIUS）等监管机构的法定审查标准不存在法律明文的国籍歧视，但中资企业尤其是央企、国企及部分关联民企，在实操层面面临着更高的监管关注度。相较于欧美、日韩买家，中资企业的交易通常会受到更深入的多轮调查，平均审查周期更长，交易被否决或附加严格限制性条件的概率也相对更高。

国家安全审查的风险不仅存在于欧美发达国家，在部分新兴市场同样不容忽视。即使在整体对中资友好的国家，若新能源项目接入该国核心特高压枢纽、靠近敏感军事设施或涉及国家战略能源通道，可能引起当地军方或安全部门的关注，进而触发外资审查机构的正式审查程序，导致交易审批周期大幅延长、被附加严格限制性条件甚至最终被否决。

02.

制裁与出口管制风险

美国制裁体系包括直接针对特定国家、实体或个人的单边制裁，以及针对与受制裁对象开展金融、贸易、投资或技术合作等特定交易的第三国主体的次级制裁，域外适用效力强、影响范围广。欧盟制裁以地域、国籍、注册地、管理控制、欧盟金融结算及欧元使用为连接点，主要为一级制裁，2024年以来仅在对俄能源、半导体等领域引入非常有限的具有次级制裁特征的条款，其既约束域内行为，也可约束相关域外行为，存在一定域外效力，但与美国次级制裁存在本质区别。近年来，美欧制裁与出口管制的影响持续扩大，对中资企业出海开展新能源项目形成显著约束；其中，美国次级制裁的应用范围不断扩大，已成为跨境交易中最具不确定性的风险之一。

2024年至今，美国针对新能源供应链的专项制裁措施密集出台，欧盟也同步推出了多项限制性监管要求，标志着新能源行业已成为全球地缘政治博弈的重要领域。相关措施涵盖光伏组件、锂电池、储能系统等核心产品，涉及原材料采购、生产制造、技术转让等多个环节，对全球新能源产业链的布局和流动产生了深远影响。

相对而言，新兴市场东道国较少出台针对新能源行业的专门制裁措施，但这并不意味着这些市场不存在制裁风险。东道国本地大型银行和国际银团普遍设有严格的涉美制裁合规条款，若交易涉及受管制的实体、产品或交易环节，银行可能直接拒绝提供融资服务或冻结相关资金账户。

不同类型的中资企业面临的制裁风险也存在差异。央企和头部新能源民企通常会投入大量资源建立完善的全球统一制裁筛查系统，并组建专业的合规团队，能够对交易全链条进行持续监控；而未建立系统化合规体系的企业，往往依赖人工经验进行风险判断，存在无法有效识别和规避受管制交易的可能，也因此增加了遭受次级制裁的风险。

03.

补贴政策变动风险

新能源项目在发展初期普遍具有投资大、回报周期长、发电成本高于传统能源的特点，其盈利能力高度依赖东道国政府给予的财政补贴、税收减免、优先并网权、差价合约（CfD）和上网电价补贴(FiT)等政策支持。这些政策承诺是项目估值和投资决策的核心依据，但政策本身具有不稳定性，可能随着东道国的政治、经济和能源形势变化而发生调整。

补贴政策变动的形式多种多样，最常见的包括降低未来补贴标准、缩短补贴期限、延迟补贴发放时间、提高补贴申领门槛以及设置年度补贴总量上限。少见但相对极端的情况是追溯性政策调整，即东道国政府通过立法或行政命令，对已经合法取得补贴资格并正常享受补贴的项目，追溯变更补贴标准、取消补贴资格，甚至要求退还已领取的补贴。

最典型的历史教训发生在21世纪10年代初的欧洲。西班牙、意大利等国为应对财政危机，先后出台法令，不仅全面取消了未来新建光伏项目的补贴，还追溯性地大幅削减了已经并网运营项目的历史补贴标准，导致大量新能源项目陷入亏损，引发了投资者基于双边投资条约（BIT）或《能源宪章条约》（ECT）中的公平公正待遇、征收条款提起的密集国际投资仲裁。

近年来，随着全球新能源产业的快速发展，部分发展中国家也开始调整本国的新能源补贴政策。特别是在政党轮替较为频繁的国家，新政府上台后，惯常会对前任政府制定的能源政策进行重新评估，视需要调整未来的补贴标准或延迟补贴发放。虽然直接变更或撤销已生效的合法补贴承诺的情况较为罕见，但政策的不确定性仍然会对项目的长期收益产生重大影响。

04.

电网接入实质性延迟风险

并网发电是新能源项目产生现金流的起点，也是投资回收的关键节点。但在全球范围内，普遍存在拿到并网许可不等于可以顺利并网的现象。并网许可只是项目获得了接入电网的资格，相当于排队入场的凭证，最终的并网时间主要取决于电网接入系统研究（如美国的GIA或各国的电网冲击研究）的审批周期、当地电网的现有容量缺口、配套输电与扩容工程的建设进度以及电网公司的并网调度与排队优先级。

目前，全球新能源产业的发展速度远远超过了电网基础设施的升级速度。在欧美发达国家，电网建设周期长、审批流程复杂，电网扩容速度难以跟上新能源项目的爆发式增长；在很多新兴市场，电网基础设施本身就较为薄弱，输电能力有限，进一步加剧了并网排队的拥堵状况。

电网接入延迟会给项目带来一系列严重的负面影响。首先，项目无法按时并网发电，将导致预期的现金流无法实现，增加项目的财务成本和资金压力；其次，延迟期间的人工、设备维护、管理等费用会持续发生，进一步推高项目的总投资；此外，若延迟时间过长，则可能触发电力销售协议（PPA）中的商业运营日（COD）延误条款，PPA买方可据此向卖方主张违约索赔。

05.

外汇管制与利润汇出限制风险

外汇管制与利润汇出限制是部分新兴市场的典型风险。部分新能源投资热点国家经济结构单一，外汇储备不足，国际收支平衡能力较弱。尽管这些国家在法律上允许外国投资者进行利润分红，但在实际操作中，有关中央银行往往会采取严格的经常项目外汇管制措施，限制企业将本地货币兑换为美元、欧元等硬通货并汇出境外。

在这种情况下，新能源项目虽然在当地能够实现稳定盈利，产生源源不断的本地货币现金流，但这些资金无法及时兑换成投资者母国的货币汇回国内，只能滞留在东道国境内（可用于当地再投资或本地支出）。这不仅会导致投资者的投资无法按时回收，还可能面临本地货币贬值带来的汇率损失，严重影响项目的实际投资回报率。

外汇管制风险与PPA的结算货币条款密切相关。若PPA约定以美元等硬通货结算电费，且东道国外汇储备充足、允许硬通货自由结算和汇出，则项目的外汇风险相对较低；若约定以本地货币结算，且没有相应的汇率联动调整机制和政府外汇兑换担保，则项目将面临很高的汇兑风险和利润汇出风险。

06.

核心许可被撤销风险

一个完整的新能源项目从开发到运营，需要取得一系列政府部门颁发的核心许可，如环评许可、土地使用许可、规划许可、施工许可、发电许可、并网许可等。这些许可是项目合法建设和运营的基础，任何一项许可的缺失或被撤销，都将导致项目无法正常推进。

核心许可被撤销的风险高度集中在新兴市场。一方面，部分新兴市场的行政审批制度不够完善，许可获取过程中可能存在程序不规范、材料不齐全等瑕疵，为后续许可被撤销埋下隐患；另一方面，新兴市场的政治环境相对不稳定，政府换届和政策更迭较为频繁，新政府可能以前任政府审批程序存在瑕疵、项目不符合国家最新能源政策等理由，撤销已经颁发的项目许可。尽管这样的行为违反行政法上的信赖保护原则，但在部分新兴市场，投资者难以通过本地司法途径获得及时有效的救济。

此外，部分新能源项目在开发过程中可能会对当地的生态环境、居民生活产生一定影响，若未能妥善处理相关问题，可能引发公众诉讼或环保组织的抗议，进而导致政府部门撤销已有的环评许可或施工许可。

07.

土地权属争议、地役权问题

及社区与原住民冲突风险

境外土地制度与国内存在显著差异，土地私有制叠加原住民合法土地权利，使得新能源项目的土地权属问题远比国内复杂。一块土地可能存在多个合法权利人，权属历史往往可以追溯至上百年，部分国家的土地登记系统混乱，信息不完整、不准确，登记公示的公信力不足，容易引发土地权属争议。

除主项目用地权属外，地役权（含通行权）问题同样至关重要。尤其是对于跨越几十公里的风电项目和需要建设长距离集电线路的光伏项目，相关地役权等不动产权利的完整获取，是集电线路、输电线路建设的前提条件。若地役权存在瑕疵，可能直接导致线路工程无法推进，进而影响整个项目的并网发电进程。

在美国、澳大利亚、加拿大、秘鲁及东南亚部分国家，社区和原住民的知情权、协商权受到法律的严格保护。仅获得联邦政府（单一制国家为中央政府）及对应地方政府的项目审批和土地使用许可，仍不足以保证项目的顺利落地。若项目在开发过程中未履行法定的社区协商程序和原住民自由、事先和知情同意程序（FPIC），或者未能充分考虑当地社区的利益诉求，可能会引发社区居民的强烈反对，出现封锁进场道路、发起法律诉讼等对抗行为，导致项目停滞的情况。

08.

设备技术缺陷与技术迭代风险

设备技术缺陷与技术迭代风险直接关系到新能源项目的核心资产质量和长期运营收益。光伏组件、风机、储能电池、逆变器等核心设备的性能和质量会直接影响电站发电量、运行稳定性和使用寿命。

2021至2024年，全球锂、硅料等新能源关键原材料经历了暴涨到暴跌的剧烈周期，当前价格已在低位区间趋于平稳，但长期行业内卷与低利润空间给设备厂商带来很大生存压力，部分厂商交付的设备可能出现技术性能和质量不达标问题，进而导致运营阶段设备故障率偏高、使用寿命缩短。这些问题不仅会导致电站实际发电量低于预期，影响项目投资回报，还会增加设备维护与更换成本；严重时可能引发安全事故，造成人身损害和财产损失。

与此同时，当前新能源行业核心技术创新迭代加速，光伏电池、风机主控系统、储能电芯等核心设备的更新周期已缩短至2–3年，技术兼容性风险在近年新能源行业并购实务中愈发突出：存量项目运行短短数年后，其设备可能因过时而面临零部件停产、备件缺失的困境，甚至旧技术可能无法适配项目所在地电网最新出台的动态智能调度与数字合规标准，迫使投资者投入大量资金提前进行大规模设备升级改造。技术兼容性风险同时呈现明显地域差异：以欧美及中东为代表的发达与高标准市场风险最高，其电网对动态智能调度与数字合规标准的升级要求非常严格；东南亚及拉美市场次之；东欧、中亚等市场则相对可控。

09.

环境、社会、治理（ESG）合规风险

环境与用工合规是新能源项目并购、建设及运营各阶段均需遵守的基础法律要求，而ESG合规标准在不同市场呈现出不同特征。在欧美发达国家，环境、社会、治理全维度的核心ESG要求已从倡导性的企业社会责任升级为当地具有法律约束力的强制性要求，ESG合规缺陷会直接影响项目资质与收益。此外，美国与欧盟均已出台针对新能源供应链的专项ESG监管规则。在新兴市场，ESG合规标准则通常高于当地现行法规的要求，但国际银团及东道国大型本地银行普遍把ESG审查作为授信重要门槛，使其成为实务中的强制合规要求。

供应链ESG合规风险是新能源行业跨境投资领域近年新增的重大系统性风险。欧盟已颁布多项具有法律约束力的法规，要求在欧盟市场运营的企业对其全球供应链的ESG状况履行尽职调查与披露义务。对于位于欧盟本土新能源项目，重大ESG合规缺陷将导致项目资质撤销、补贴追回及市场准入限制；而更值得中资投资者警惕的是，该规则的适用范围并不局限于欧盟境内。即便新能源项目落地于新兴市场，一旦其设备、原材料供应链出现重大ESG合规缺陷，该项目产出的绿证、碳信用及绿氢等产品将丧失欧盟市场准入资格，且无法获得国际金融机构的融资与保险支持。以属地电力消纳为主的新兴市场发电项目，虽然不享有欧盟本土电价补贴，但只要其可交易环境权益产品进入欧盟市场、或融资涉及欧盟金融机构，其上游设备采购、环境权益交易及融资保险环节，均受欧盟ESG及碳相关法规约束，承担同等供应链ESG合规义务。

结语

综上所述，新能源行业跨境并购是一项交易条件复杂、多节点与多变量、高风险与高收益并存的商业活动。上述风险贯穿于交易的尽职调查、谈判签约、交割执行和交割后运营管理全生命周期，且各类风险并非孤立存在，而是相互交织、相互影响。在当前复杂多变的国际环境和地缘政治环境下，中资企业在投资决策和项目执行过程中，应当升维尽职调查，设计适配不同地缘政治环境的个性化交易架构与精细化合同条款安排，建立全流程的风险评估与持续合规管理机制，聘请专业顾问团队，最大限度降低投资风险。

作者简介

徐新河

高级合伙人

北京办公室

业务领域:基础设施建设、并购与重组能源与自然资源、民商事诉讼

曲鸣然

北京办公室

业务领域:跨境投资、能源与自然资源

注：文章为作者独立观点，不代表资产界立场。

题图来自 Pexels，基于 CC0 协议

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原标题： 观点 | 新能源跨境并购风险解析