“十四五”，比拼城投发展质量的关键时刻

作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）

自2013年全面深化改革、2014年全面推广政府与社会资本合作（PPP）模式后，市场一度认为融资平台模式彻底终结，未来的城市发展将由政府与社会企业进行全面、大范围的合作。

但在宏观去杠杆、经济周期下行的大背景下，企业投资的能力、效率都出现了显著的下降；并且企业追求持续盈利、超额利润的目标与地方政府的追求也存在很大程度的背离。

因此，近两年的地方政府的投资模式再次出现了转向，从追求与企业合作再次回到了依靠地方国资企业；兜兜转转后，城投再次成为了地方政府最关键、最核心的施政工具。未来五年的地方发展，都与地方城投息息相关；决定地方发展新高度的，将是当地城投发展的质量。

近年来，地方政府的债务负担持续加重。在资金压力攀升与运营管理能力缺失的情况下，城投的定位与职能确实出现了一定的问题，加之体制改革、政府购买服务、政府与社会资本合作（PPP）模式的出现，许多地方政府都开始寻求企业合作，希望通过企业投融资、管理能力、引入资源的方式，实现地方的发展。

但是，与企业合作并没有想象的美好，反而出现了许多问题：

一是企业投资“明股实债”，并未帮助地方债务“减负”。

许多政府认为自己的负债率很高，不敢再举债建设、希望借助企业来承担项目杠杆。但实际上，许多企业的投资也不过是“明股实债”，需要政府进行兜底保障，只是把表面上的债务转变成了隐性债务。从这个角度上讲，企业是借政府信用在融资，并未真正降低地方政府的债务负担。

二是企业追求持续盈利、超额利润，总体成本大于城投。

企业的经营是追求利润的，尤其是片区开发投资，许多企业都希望通过运作获取超额利润、分享地方发展收益。但是，这一点与地方政府的初衷是背离的。企业在片区开发项目上获得的超额收益，实质上导致的是地方政府潜在的收益流失；让企业开发的成本必然高于城投开发，可以说是得不偿失。

三是大型企业只是“中间商”，具体工作还是交给市场。

许多地方政府都想引入大型企业，希望借助企业的资源实现地方的飞跃式发展。但是，企业的所谓“资源”实质上是基于商业利益形成的，并非是企业的资本；大多数情况下，企业的所谓导入资源不过是“中间商赚差价”，甚至直接交给第三方机构进行，并无法起到承诺的作用。纵观国内成功的招商引资，还是以政府直接对接引入的质量最高，企业资源不过是锦上添花。

因此，在许多地方政府实践过后，我们会发现地方要真正的发展还是要靠自己的主体。与其大包大揽把全部任务交给一家企业，不如把这项工作交给城投，然后不断分解目标任务，将每项专业化的工作交给专业主体来做。

在这个过程中，地方政府不仅节省了资金成本，还可以灵活的随时根据目标调整任务，做到城市发展与政府施政相统一，真正是“求人不如求己”。

基建投资改革，城投堪当大任

从国家层面上来说，其实也注意到了这些趋势。因此，最新的市场化改革思维与过去出现了很大变化：从过去的直接交给市场主体，变成了市场化运作；即从政府交给社会企业运作，转变成了国有资本承接政府职能、以市场化的模式实施。

如今，无论是《政府投资条例》还是地方专项债券等政策性金融工具的出台，都将城投作为地方发展的重点主体之一；发改委也重新开始鼓励城投市场化转型、发行政策性的专项企业债券。

因此，在未来的发展中，国资公司才是发展的核心与重点，是内循环时代的发展新动能。在城市发展领域，城投也将是当之无愧的主角。在市场化的思维下，以城投为发展主体，并采用市场化发展的模式、国企改革的思维，实现地方发展与兼顾公益性的目标。

地区竞争加速，资本运作是关键

在未来地方发展以市场化运作为主、城投为主要平台的大背景下，地方发展的“加速度”与城投的发展息息相关。但在内循环加速的情况下，地区间的发展竞争日益激烈，许多地区的发展进入了竞争阶段。谁能跑赢对手，就能实现真正的赢家通吃；无论是产业发展还是吸引人口，都是如此。

在这样的大背景下，城投也开始走上了相互竞争的道路。谁发展的质量更好、资本运作的水平更高，得到了市场资源、金融资源也就越多；获得资源越多的城投，可以市场化运作的项目也就越多，促使整个地区的高质量发展。

因此，未来五年将是比拼城投发展质量的关键时刻。正如国资与政府向来二位一体一样，城投兴则城市兴，城投弱则地区弱。

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原标题： “十四五”，比拼城投发展质量的关键时刻