中央预算资金新政：从支出到投资的转变

作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂

今日，国家发改委公布了《关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》（发改投资规〔2020〕518号）。

本次中央预算资金新政，是应对去年发布的《政府投资条例》所作出的修订。这既能充分发挥政府投资资金的引导带动作用，也标志着财政资金的一大转变：从支出转变为投资。

政府投资领域一直存在着资源配置效率不高的问题，因此一直存在引入市场化模式来提高效率的声音。但是，政府投资领域本身强调公益性，如何把握市场化的尺度就成了一道难题。

在积累了一定的改革经验后，国务院在2019年5月发布了《政府投资条例》（国令第712号），对政府投资提出了定位与思路：

第一，在政府公益性投资的基础上，引入一些市场化的实施模式，结合绩效管理体系来提高资源配置的效率。

与此相对的，我们可以看到地方专项债等要求资金自平衡的半市场化项目开始兴起；政府与社会资本合作（PPP）模式的绩效考核、财政资金绩效管理体系也正在建立。

第二，发挥政府投资资金的引导和带动作用，鼓励社会资金投向前款规定的领域。

这意味着财政资金的根本性定位出现了变化，不再是单纯的支出，而是作为政府投资、起到撬动社会投资共同投入的作用。在肯定了政府为主、维持公益性的基础上，有序开放市场，引导社会资金、社会企业的进入。

这将为政府投资领域带来一系列变化：

如今我们正在逆周期的起点，如何更大的发挥政府、财政调节经济周期的作用是目前最亟需解决的问题。而这个问题的核心，实际上就在于：政府如何加杠杆。

在4月3日的国务院新闻发布会上，财政部副部长许宏才表示，如今的地方政府债务率约为82.9%，近两年地方政府债务规模有些增加，但增加幅度是可控的。言外之意即是地方债务率仍然有一定的提升空间。但考虑到地方政府的债务率已经不低，如何控制加杠杆的风险是非常重要的。

但在《政府投资条例》与中央预算资金新政之后，这个问题就有了答案。如今，我们可以通过将基建项目以投资的模式实施；在市场化运作的基础之上，由财政资金提供一部分资本金、吸引社会资金共同参与。这使得在合法合规的基础上，财政资金能够撬动的社会投资将成倍增加，其风险同样相对可控。

在这个时间节点，发布中央预算资金新政，也代表着政府加杠杆的信号。与地方财政相比，中央财政的债务率更低、发挥调节经济作用的空间更大；未来我们将能够看到中央财政发挥更大的力量，同时也给市场更多的信心。

其次，这将极大的改变基建投融资模式。

过去，基建项目的投融资模式存在一定程度的扭曲，投融资成本与项目收益率出现长期倒挂。这既阻碍了很多项目的落地进度，又增加了财政资金的负担。

因此，如今的基建开始强调转向投资模式、转向直接融资；通过发行债券的模式来降低基建的投融资成本，让基建融资价格回归本源。

在地方专项债大规模发行之后，这个问题已经得到了初步的改善；政府投资新政将继续改善这一局面，在财政资金作为资本金投资后，通过发行企业债、公司债的方式来募集资金。

此外，在去年11月的资本金改革中，已经允许金融机构通过权益类工具对基建项目进行股权投资，这使得未来基建项目的投融资渠道得到了极大的拓宽，整个投融资环境也将有很大的改善。

最后，改革带来的是新市场。

如今，基建领域出现了“新基建”，给市场带来了新的活力；那么传统基建模式的改革也将为企业打开新的市场空间。

在新模式下，地方国有企业有了新的任务，即替代政府对项目进行资本金注入，行使所有者权益。这一模式在专项债中已有所体现；如今中央预算的放宽也将是地方国有企业迎来新的任务。

在基建投融资改革中，过去的“影子银行”模式已宣告终结，未来的主流是市场化的投融资模式，即以股权投资、直接融资、结构性融资为主流。对应的是，对基建市场有更深入了解的、具有新思维的金融机构将迎来机会。

最后，在基建市场不断专业化、再分工时，基建市场的潜力也将被激发。在市场化运作的过程中，不仅建造、安装需要专业企业，全生命周期内的运营、修缮市场也将被全面打开，一个更为成熟的基建市场即将登上舞台。

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原标题： 中央预算资金新政：从支出到投资的转变