“十四五”将至，城投何去何从？？

作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）

国庆假期已经过去，我们已经正式进入了“十三五”规划的尾声，五年的时间只剩下最后一个季度。许多地方政府和城投企业正忙于编制“十四五”发展规划，为未来的发展描绘蓝图；但在探讨规划之前，有个更重要、更核心的问题值得讨论：未来五年的城投，究竟扮演一个怎样的角色？

对于这个问题，我们不妨从城投的功能、职能、动能三方面进行论述：

城投的功能

在2015年之前，城投企业的功能是非常单一的，仅作为地方政府的融资平台存在，其核心任务就是做好投融资管理工作，尽可能的筹集地方发展所需要的资金、尽可能的降低融资成本。但是，随着地方债务的水涨船高，城投作为融资平台的功能很快被监管所瞩目。此后监管逐渐跟上，先由银监会推出了“名单制”管理，避免因融资平台的债务危机出现危害政府信用的事件；随后中央提出了融资平台转型的要求，要求城投企业逐渐转型为地方国有企业、不再承担地方政府融资的职能。

既然不再作为地方政府的融资平台而继续存在，那么城投企业如今的功能是什么？为何市场上的存量城投债券规模依然庞大？

自2013年全面深化改革后，不仅融资平台受到了限制，还提出了政府转型的要求：不仅要求政企间划清界限、提出了地方政府的权责清单、还提出让地方政府退出对微观事务的干预。因此，改革虽然划清了政企的界限，但也为城投企业承担新的功能留出了空间。如今的地方政府在许多具体事务上，需要地方国有企业替代政府介入，既保持国有控股、国有资本的公益性；又有相对灵活的现代企业机制和身份。

因此，在城投脱离融资的单一功能后，城投企业的功能反而“变大”、“变重”了。尤其在当下经济逆周期、国际环境动荡、积极促进国内经济循环的大背景下，城投企业承载了地方政府调节市场、调节产业、托底经济、市场化运作政府投资项目的重要功能。

从这个角度上来看，如今的城投与地方政府是“一体两面”的；两者的发展目标是高度趋同、高度一致的。在承载了一部分政府功能后，城投企业自然需要大量资金；不仅要承担过去投资公益性项目产生的大量债务，还需要配合政府施政目标、继续加大逆周期的调节力度。

在厘清城投的功能后，我们不难发现，城投企业对于地方政府的重要性进一步加强。城投发展的优劣将直接影响到地区经济的发展，城投债券的“信仰”也将继续。

城投的职能

对地方政府来说，城投企业的功能是重要的；但许多地方政府远不止一家城投企业，如何界定每一家的职能？这对政府和城投来说，都是一个非常重要的问题。

早前，地方政府多通过政府部门的划分来确定城投的职能，如住建系统对应城建公司、交通系统对应交通公司、园区管委会对应园区公司。这和当时城投作为融资平台的功能有很大关系，为不同行业主管部门的政府部门提供资金，就是这些城投的最大任务。

但在城投本身的功能逐渐加强、逐渐成为地方政府不可或缺的一部分之后，城投的职能越来越像一个独立的政府部门或事业单位。这使得地方下属的城投企业结构出现了对应的变化：

一些较小的区县级政府，将存量的城投企业兼并、重组，形成一个资产规模、经营能力相对强的城投企业，承担地方发展的任务。一些辖区规模大、建设任务重、工作内容多的地级市或经济强市，则根据实际情况对城投的职能进行划分。

其中的主要方向，就是形成城市运营一条线、产业招商一条线、资本投资一条线的职能划分。通过专业化运作和产业链搭建，形成城投企业的造血能力与运营能力发展，实现企业可持续发展、协同地方经济建设的目标。

城投的功能是宏观政策所决定的、城投的职能是地方政府所划分的，而城投企业的动能是取决于企业本身。

何谓城投的动能？即城投持续发展的动力来源。近年来，在经济逆周期和外部环境的共同作用下，地方政府的可用财力捉襟见肘，并且还须持续加大投资、完成“六保“的工作目标。因此，短期内城投企业很难依靠地方财政，反而存在向财政持续输血的现象。

因此，在“十四五”期间，城投企业必须形成源自自身、市场化的动能因素，不能将主要的营业收入与地方财政挂钩，否则必将陷入困境。这也是为何近期政策性银行贷款、政策性债券普遍要求与项目收入挂钩的根本原因。

如今的城投，必须通过市场化的方式，在承担准公益性、准经营性项目建设任务时，构建来自项目经营性收入、政策性补助的现金流，并满足市场化模式下资金筹措、还本付息的有关要求。当城投形成了市场化运作的机制、不再依赖地方财政，就构建了属于企业自身的“动能”；不仅有利于城投做大做强，还能够有效降低自身的债务负担，形成可持续发展的长期机制。

未来五年，城投依然将是政府重视、市场关注、规模庞大的存在。但随着城投功能、职能、动能问题的复杂化，城投企业内部也必将出现分化，在同等地方财力的情况下会呈现出截然相反的发展趋势。

正如宏观经济状态下企业经营的难度持续加大，想要做好城投企业，同样是越来越不简单了。

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原标题： “十四五”将至，城投何去何从？？