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数十万亿基建,钱从哪儿来?

杨老师的基建课堂 杨老师的基建课堂 作者:杨晓怿
2020-03-04 14:06 817 0 0
近日,“二十五万亿”基建投资的说法广为流传,似乎“四万亿”再次重演。这不禁让很多朋友们开始担心政府债务问题,如此之体量的基建,钱从哪儿来呢?

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近日,“二十五万亿”基建投资的说法广为流传,似乎“四万亿”再次重演。这不禁让很多朋友们开始担心政府债务问题,如此之体量的基建,钱从哪儿来呢?

“二十五万亿基建”的说法准确吗?

“二十五万亿基建”的说法是不准确的。这个说法来自河南、云南、福建等七省市发布的重点投资计划;仅七省市就提出了如此庞大的投资额,那么全国基建投资的体量确实令人浮想联翩,令市场联想到当年的“四万亿”自然是很正常的了。

但实际上,这“二十五万亿”仅仅是投资计划,其中很多项目还在论证阶段,不一定会真正进入投资阶段;在项目论证时还可能出现对项目建设标准的降低、减少项目投入的支出。同时,这“二十万五亿”的投资跨度涉及未来五年,并非是近期投资。如果考虑到项目投资的缩减与时间跨度,这七省市真正能够在近一年实施的基建投资大概为3.5-4万亿,虽然听起来依旧很多,但距离“二十五万亿”的说法相去甚远。

实际上,2019年全国基建投资的总额已经达到了18.75万亿左右,在固定投资投资中占到了1/3,是稳定经济发展的重要工具。但是,由于地方债务压力与金融监管,在经历了2015-2017年基建增速达到15%以上的快速投资增长后,在2018-2019年基建投资的增速出现了较大程度的下滑,2018年度的增长率仅为3.8%,不仅显著低于社会平均增长率,同比下降达到了15.2%,出现了行业与需求的快速紧缩。

因此,在疫情过后,将基建投资增速恢复到一个合理的水平、弥补过去两年的投资缺失、完成“十三五”的一系列发展目标是非常确定的;基建发力是既定事实,但这不是“四万亿”的重演,也不是大水漫灌,而是现实的需求。

钱从哪儿来?

虽然并没有“二十五万亿”的疯狂,但基建要再次增速,依然面临着直接的问题,钱从哪儿来?

首先,钱从财政来。

2019年,全国一般公共预算支出达到23.89万亿,政府性基金支出达到9.14万亿,累计超过了33万亿元。因此,财政部提出了“压缩政府经常性支出”、“财政资金绩效评价”,通过压减政府维持自身运转的规模、增加资金使用的效率,来为基建投资提供更充沛的资金。因此,财政资金依然是基建投资的重要资金来源。

其次,钱从地方债来。

在2014年财政改革后,允许地方政府发行地方债来筹集资金,地方债一跃成为了地方政府重要的资金来源。此后,为了促进基建投资的复苏,2018年再次对地方债进行了改革,出台了对应项目发行的专项债,定向为基建投资提供资金。

在经历了一段时间的发展后,2019年的新增专项债规模达到了2.15万亿,成为了基建投资的重要资金来源。为了促使基建投资的扩大,2020年的专项债规模预计将进行大幅度的扩容,达到3.3万亿左右。

并且专项债资金有期限长、成本低的特性,对于降低基建投资带来的潜在地方债务风险有非常大的帮助。在2020年1-2月发行的专项债平均期限已达到14.5年,平均利率仅为3.46%,远低于市场利率、长于市场平均期限,不会使地方债务压顶的历史重演。

此外,专项债的细则也在进行修订,允许专项债资金作项目资本金、允许专项债项目市场化融资、探索专项债与PPP模式相结合;专项债撬动基建投资的规模正在逐渐放大,2020年的专项债规模不仅提量,也在增效。

同时,基建市场化在稳步推进。

财政资金是基建投资的中坚力量,但面对我国如此庞大的基建投资需求,仅靠政府是不可能的;因此近年来政府开始推进了基建市场化,用市场化模式模式促使社会资本、社会资金共同参与基建的投资。

在“四万亿”时代,为了解决基建投资的资金缺口,地方政府纷纷成立融资平台公司,利用地方国有企业为地方项目筹集资金。这一模式是比较直接的,但是直接举债造成的债务问题日益严重,投资效率也无法提升;随后这一批融资平台的职能定位与项目模式都出现了变化。

随着地方债的放开,融资平台进行社会融资已不再具备优势;融资平台开始转型成为地方政府市场化投资基建项目的平台。将一批公益性项目由地方国企作为项目法人实施,政府仅提供启动资金与每年度的缺口补助;与政府投资模式相比,市场化模式使得项目的融资渠道再次放宽,可以充分利用贷款、债券、保险等多渠道资金。这既减轻了地方财政的压力,也降低了地方债务率;黄奇帆曾说过,地方国有资本是“第三财政”,这在基础设施领域尤为明显。

公益性项目可以由地方国企实施,那么有较好现金流的项目则可以引入各类社会资本共同参与。随着基建市场化的逐步推进,供排水、环卫、垃圾处理等具备较好条件的行业涌现了一批专业企业,通过各类市场化模式参与基建投资。据财政部PPP中心统计,仅2019年就有2.3万亿PPP项目进入实质性开工阶段,逐渐成为基建市场化领域的重要抓手。

在供给侧改革后,我国的产业日趋进步,基建的内涵也出现了变化;一些企业开始将基建与产业相结合,给基建带来了一条新的道路。在通信、新能源、智能化领域,企业将研发、设备生产、投资集为一体,自行投资基础设施的建设,并通过营收实现资金自平衡,无需财政投资。这类新基建在基建投资规模中的占比在逐渐提升,基建投资的渠道正在日益多元化。

最后,基建政策正在逐渐完善。

基础设施建设的主基调是公益性的,如果全部由财政支出,那么实际上基建的成本是由全民进行公摊,那么其中必然会涉及一些不公平。例如:许多中西部地区的高速公路因为成本过高,每年由地方财政进行了大量补贴,其中拥有私家车的居民实际上是享受到了更多的福利,这对没有车的居民来说显然是不公平的。

因此,如今基建政策产生了一些转向,在保持整体公益性的基础上,提高具体使用者的付费,来均衡项目的投入,减少对财政补贴的直接依赖。对应的,高速公路收费政策已经进行了调整,未来供水、垃圾处理的收费政策也将进一步完善,将使用量与付费进行挂钩,提高使用者直接付费的比例,降低政府在价格机制中的过多参与。同样的,随着使用者付费比例的增加,一些原本无法达到资金平衡的项目也具备了落地条件,促使了基建投资规模的回升。

除了付费模式有所调整,基建金融政策同样在改革,并日趋完善。2019年11月,国务院再次下调了项目资本金的比例,为一批新项目的落地打好了基础;同时完善了债券发行的规则,使基建直接融资的比例、效率都有所提高,基建再融资的框架正在建立。在整体制度的转向下,基建投资低风险的特性将吸引一批资金的进入,助力整个行业的健康发展。

结语

随着国内经济、产业与金融的不断发展,基建投融资早已出现了天翻地覆的变化;2020年必将是基建大年,但“四万亿”的疯狂不会重演,只是未来的结构性调整会促使基建新一轮周期进行定向释放。

注:文章为作者独立观点,不代表资产界立场。

本文由“杨老师的基建课堂”投稿资产界,并经资产界编辑发布。版权归原作者所有,未经授权,请勿转载,谢谢!

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