关于《企业破产法》修订草案第三十条规定的几点不同看法

作者：余海霞、皮立去

来源：资产界

摘要：《企业破产法》修订草案向社会公布征求意见以来，关于管理人的更换程序问题，破产法理论与实务界存在着不同的理解。有观点认为，《企业破产法》修订草案第三十条与现行《企业破产法》第二十二条关于指定和更换管理人的规则完全不同。笔者认为，《企业破产法》修订草案关于指定和更换管理人的规定，债权人会议并不是更换管理人的决定主体，“应当”与“必须”在立法用语上存在着本质的差别，“应当”并不必然导致“必须”，人民法院在破产审判中仍具有独立的、最终的审查权和决定权，人民法院指定更换管理人的依据并非仅限于法律规定的不得担任管理人的情形，还包括管理人的入围级别、动态考核结果、综合履职水平等必要因素。同时，单个债权人可以向人民法院提出更换管理人的申请，这是单个债权人的权利，即便法律没有规定，实务中也屡见不鲜，也并不能因此而影响管理人的正常履职，也并不能因此而影响法院的破产审判工作和破产程序的顺利进行，相反赋予单个债权人此项监督权利正是考验和提升管理人履职水平所必须的，也是法治社会核心价值的最终体现。

关键词：《企业破产法》修订草案 更换并推荐管理人人选 规定

2026年2月12日，中国人民大学教授、博士生导师、中国人民大学破产法研究中心主任、北京市破产法学会名誉会长王欣新在《人民法院报》第8版发表了一篇题为《企业破产法(修订草案)第三章“管理人”部分评析》，全文共计4066字，在该文的第二部分“管理人的更换程序”中，提出了五个问题。王欣新教授在破产法理论与实务方面的研究与造诣在中国破产界堪称顶流。笔者无意抹黑，也不是挑战权威，更不是哗众取宠，而是从对该条款的不同理解，提出几点个人的不同看法，供业内破产法理论与实务专家、教授探讨。

一、现行《企业破产法》与修订草案关于管理人更换程序的规定

现行《企业破产法》第二十二条关于指定和更换管理人的规定是这样的：管理人由人民法院指定。债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换。指定管理人和确定管理人报酬的办法，由最高人民法院规定。

《企业破产法》修订草案第三十条关于指定和更换管理人的规定是这样的：管理人由人民法院指定。债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的,可以申请人民法院予以更换并推荐人选。推荐的人选没有本法规定不得担任管理人情形的,人民法院应当予以更换并指定该推荐人选为管理人。单个债权人认为管理人具有前款规定情形的,可以向人民法院提出,由人民法院决定是否更换管理人。管理人的报酬由人民法院确定。债权人会议、债权人或者管理人对报酬有异议的,有权向人民法院提出。管理人实行名册管理、动态调整,指定管理人和确定管理人报酬的办法,由最高人民法院规定。

对比上述同中有异的规定，可以看出，相同的规定主要有：第一，管理人由人民法院指定。第二，债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的,可以申请人民法院予以更换。第三，指定管理人和确定管理人报酬的办法,由最高人民法院规定。

上述规定中，《企业破产法》修订草案中新增了部分内容，其与现行《企业破产法》不同的地方在于：第一，债权人会议可以推荐管理人人选。第二，债权人会议推荐管理人的人选不得出现有本法规定的不得担任管理人的情形。第三，单个债权人可以向人民法院提出更换管理人的申请。第四，管理人的报酬由人民法院确定。第五，债权人会议、债权人或者管理人对报酬有异议的,有权向人民法院提出。第六，管理人实行名册管理、动态调整。

二、管理人由人民法院指定与管理

无论是现行的《企业破产法》，还是修订版《企业破产法》草案，在管理人产生的总原则规定上，是一样，即第一款的规定“管理人由人民法院指定”。尽管《企业破产法》修订草案赋予了债权人会议新的职权，即“可以申请人民法院予以更换并推荐人选”，但并不能就此确定，债权人会议就能够取代人民法院决定是否更换管理人及必须指定债权人会议推荐的管理人人选。理由如下：

第一，现行《企业破产法》条件下人民法院指定和更换管理人的方式。

《中华人民共和国最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》（法释〔2007〕8号）第二十条规定：人民法院一般应当按照管理人名册所列名单采取轮候、抽签、摇号等随机方式公开指定管理人。此外，该规定还对直接指定、竞争加摇号、随机指定、存在利害关系不宜指定以及更换管理人的情形做了相关规定。

值得注意的是，对于商业银行、证券公司、保险公司等金融机构以及在全国范围内有重大影响、法律关系复杂、债务人财产分散的企业破产案件，采取竞争加摇号的方式进行，但参与竞争的社会中介机构不得少于三家，采取竞争方式指定管理人的，人民法院应当确定一至两名备选社会中介机构，作为需要更换管理人时的接替人选。在更换管理人的规定上，明确应由债权人会议作出决议并向人民法院提出书面申请。人民法院认为申请理由不成立的，应当自收到管理人书面说明之日起十日内作出驳回申请的决定。人民法院认为申请更换管理人的理由成立的，应当自收到管理人书面说明之日起十日内作出更换管理人的决定。人民法院可以根据债权人会议的申请或者依职权迳行决定更换管理人。

通过以上规定可以看出，指定和更换管理人的责任主体是人民法院，尽管债权人会议在其中充当了申请、监督的职权，但最终决定权仍在人民法院手中。《企业破产法》修订草案，虽然新增了债权人会议推荐管理人的职权，但决定权仍由人民法院行使。

第二，人民法院对法律规定不得担任管理人的情形有独立的判断和审查权。

按照《企业破产法》修订草案第三十条第二款规定，“推荐的人选没有本法规定不得担任管理人情形的,人民法院应当予以更换并指定该推荐人选为管理人。”这一条款规定的前提条件是“没有本法规定不得担任管理人情形的”，也就是说，如果债权人会议决议推荐的人选存在不得担任管理人情形的，人民法院当然不能指定该推荐人选为管理人。

关于不得担任管理人的情形。现行《企业破产法》第二十四条规定：有下列情形之一的，不得担任管理人：因故意犯罪受过刑事处罚；曾被吊销相关专业执业证书；与本案有利害关系；人民法院认为不宜担任管理人的其他情形。《企业破产法》修订草案在此基础上增加了一条，即“具有严重失信不良记录且尚未修复”。《中华人民共和国最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》（法释〔2007〕8号）第二十三条规定，社会中介机构、清算组成员有下列情形之一，可能影响其忠实履行管理人职责的，人民法院可以认定为企业破产法第二十四条第三款第三项规定的利害关系：（一）与债务人、债权人有未了结的债权债务关系；（二）在人民法院受理破产申请前三年内，曾为债务人提供相对固定的中介服务；（三）现在是或者在人民法院受理破产申请前三年内曾经是债务人、债权人的控股股东或者实际控制人；（四）现在担任或者在人民法院受理破产申请前三年内曾经担任债务人、债权人的财务顾问、法律顾问；（五）人民法院认为可能影响其忠实履行管理人职责的其他情形。

关于管理人任职条件与能力的问题。根据现行的《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》，目前国家对管理人实行的是级别管理，且在分级管理人上有严格规定，主要是从执业业绩、能力、专业水准、社会中介机构的规模、办理企业破产案件的经验等因素制定管理人评定标准。同时，根据企业破产案件受理情况、管理人履行职务以及管理人资格变化等因素，对管理人名册适时进行调整。为保证级别调整的科学性，各地还相继出台了对管理人进行选任与监督管理、年度考核与动态管理系列考核办法。对于债权人会议推荐的管理人人选，人民法院有一整套科学、完善的管理与考核体系，毋庸置疑，文中第四问题提到的“还要考虑被推荐人是否具备担任该案管理人的能力”，这是人民法院的天然职责所在，不用赘述的条文中。

债权人会议的决议，一是更换管理人，二是推荐新的管理人。人民法院一旦受理，第一时间想到的应当是“更换”和“推荐”的原因及理由，这很容易让人对之产生利害关系及利益输送、不正当交易的嫌疑，因此人民法院对此一定会谨慎审查。从这个角度而言，债权人会议的决定并不能左右人民法院的独立判断与审查，因此也不存在债权人会议决定新的管理人人选的问题。实务中，除非管理人主动辞去职务，否则在人民法院审查是否“更换”和确定“推荐”人选时一定会通过召开听证会、查询案件等方式排除风险，管理人也一定会穷尽方法据理力争。

第三，管理人的更换存在备选机构递补的情形。

随着现行《企业破产法》的实施，实务中选任管理人的方式呈现出多元化趋势，往往是从参选机构中选中一家作为管理人，另外两家作为备选机构，当第一家存在辞去职务或者出现不宜担任管理人的情形时，第二家和第三家备选机构依次接替。这种情况，即便有债权人会议决议更换管理人并提出推荐人选，在效力上也应当是弱于人民法院指定管理人《决定书》所确定的备选机构。

三、在破产语境下“应当”与“必须”的区别

《企业破产法》修订草案第三十条规定的“推荐的人选没有本法规定不得担任管理人情形的,人民法院应当予以更换并指定该推荐人选为管理人。”这里的表述是“应当”而非“必须”，虽然都表示某种强制性，但在规范程度、逻辑定位以及法律后果上存在细微差别。简单来说：“应当”是法律文本中最常用的规范用语，通常与“可以”相对，表示一种带有指引性的强制性义务；而“必须”则语气更强，常用于强调某一条件或前提的不可或缺性。具体区别在于，“应当”属于规范性的强制，用于普遍性的行为规范，它设定了一种行为模式，指引主体按此行事，如果违反，通常会导致行为无效或承担相应法律责任，但在特殊或紧急情况下，法律允许存在例外或进行合理性裁量，这是最广泛的立法用语。而“必须”属于条件性的强制，用于强调前提条件或底线红线，它通常用于规定前提条件或绝对义务，语气更重，强调“除此之外别无选择”，没有任何变通或裁量的余地，不存在例外。

根据上述分析可以得出，对于债权人会议推荐的管理人人选，人民法院是“应当”而非“必须”指定该推荐人选。这从立法技术层面，赋予了人民法院最终裁量权，而不是更换管理人的法定职权完全受制于债权人会议，更不存在债权人会议“架空”人民法院，甚至替代人民法院，债权人会议在管理人的更换上仍仅限于监督权、申请权与推荐权，而非决定权。从《企业破产法》修订草案第三十条同时规定“单个债权人认为管理人具有前款规定情形的,可以向人民法院提出,由人民法院决定是否更换管理人。”这一款也可以印证，人民法院才是最终决定是否更换管理人的唯一主体。

四、人民法院有权审查债权人会议决议是否合法、正当

《<中华人民共和国企业破产法（修订草案）>第三章“管理人”部分评析》第二部分中的第二个问题“《修订草案》没有规定法院有权审查债权人会议的‘认为’是否正确，没有授予法院可以认定更换管理人理由不存在，并以此为由拒绝更换管理人的职权。”

笔者曾碰到过这样一起破产案件：债权人会议主席在管理人对其申报的已过诉讼时效的建设工程款债权认定为普通债权后，提起了债权确认之诉，在庭审时管理人通过引用法律规定、摆事实、讲道理，仍坚持将其认定为普通债权，债权人当即提出更换管理人，并利用自身担任债权人会议主席的职务之便召开债权人形成决议，提请人民法院更换管理人。法院为此十分慎重，召开了由债权人代表、职工代表、管理人参加的听证会，充分听取了各方意见。由于债权人会议主席系出于个人目的，而管理人始终保持着勤勉尽职与忠实执行职务，对债权的审查认定有据有理、依法合规，因此法院作出决定驳回了债权人会议决议的申请。

中华人民共和国人民法院是国家的审判机关，具有国家性、专属性和独立性三重属性。法院作为纠纷的终局裁决者、权利的救济与保障者、法律的解释与统一适用者、程序的主持与指挥者以及社会价值的指引者与治理参与者，既体现了其司法属性，又涵盖了社会功能。法院在破产案件审理中扮演着主导者和指挥者的角色，其职权贯穿程序全程。从全局看，法院行使司法审查权、程序指挥权和监督惩戒权；在具体的管理人更换程序中，则掌握着最终的审查决定权。所谓“《修订草案》没有规定法院有权审查债权人会议的‘认为’是否正确，没有授予法院可以认定更换管理人理由不存在，并以此为由拒绝更换管理人的职权”，这一表述是实打实的伪命题，是根本不存在的，在破产程序中法院有权对所有涉及程序与实体性权利的问题进行最终的审查与决定。

在管理人的更换程序中，人民法院行使审查权和决定权，具体分两种启动方式：

第一种情况：人民法院对债权人会议申请更换管理人时要审查程序的合法性，重点审查管理人是否存在“不能依法、公正执行职务”或“其他不能胜任职务”的情形。例如，因故意或重大过失损害债权人利益。现行的《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第三十一条、第三十二条规定，债权人会议根据企业破产法第二十二条第二款的规定申请更换管理人的，应由债权人会议作出决议并向人民法院提出书面申请。人民法院在收到债权人会议的申请后，应当通知管理人在两日内作出书面说明。人民法院认为申请理由不成立的，应当自收到管理人书面说明之日起十日内作出驳回申请的决定。人民法院认为申请更换管理人的理由成立的，应当自收到管理人书面说明之日起十日内作出更换管理人的决定。

第二种情况：人民法院若发现管理人与案件有利害关系应当回避，或其机构解散、执业资格被吊销丧失担任资格时，法院主动更换。若认定管理人因重大过失导致债权人利益受损，或存在违法嫌疑，法院可依职权更换。若管理人不适宜履职，法院可按备选顺序直接指定新的管理人。

五、《企业破产法》修订草案已设定了债权人会议推荐管理人人选的相关条款

《<中华人民共和国企业破产法（修订草案）>第三章“管理人”部分评析》第二部分中的第三个问题“无论是在现行立法中还是《修订草案》中，都没有规定债权人会议可以直接推荐管理人，且具有推荐即应指定的法律效力。《修订草案》第三十条明确规定，指定管理人的办法由最高人民法院规定。现在最高人民法院还没有作出相关规定，本条就直接将债权人会议推荐管理人当作既定规则适用，这显然也是不妥的。”针对这一表述，笔者提出三个问题：

第一，《企业破产法》修订草案已有规定，与第三十条相呼应。《企业破产法》修订草案第八十四条规定：债权人会议行使下列职权：(二)申请人民法院更换管理人并推荐人选,审查管理人的费用和报酬。

第二，债权人会议推荐管理人人选并非就一定导致人民法院指定的法律效果，前述所称的“应当”与“必须”是有本质上的差别的，且人民法院具有最终的审查决定权。

第三，所谓“最高人民法院还没有作出相关规定”是根本站不住脚的。现行《企业破产法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2006年8月27日通过，自2007年6月1日起施行。而《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》由最高人民法院审判委员会第1422次会议于2007年4月4日通过，自2007年6月1日起施行。从中可以得出两个结论：第一，效力问题。现行《企业破产法》是全国人大常委会通过的，是法律；而现行的《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》，属于司法解释或司法指导性文件，前者是国家立法机关制定的基本规范，效力位阶高，后者是根据现行《企业破产法》的立法精神对审判工作中需要制定的规范、意见等作出的司法解释，其效力低于前者；第二，时间问题。从前述可以看出，现行《企业破产法》是2006年8月27日通过的，现行《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》是2007年4月4日通过的，虽然都是在现行《企业破产法》于2007年6月1日起施行前通过的，但有时间先后顺序，即先有《企业破产法》，再有《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》。《企业破产法》修订草案，也一样，对于需要进一步予以明确、细化、规范的条款，一定是在《企业破产法》修订草案正式出台之后，最高法才会以司法解释或司法指导性文件的形式跟进发布，这里包括社会各界争议较大的管理人报酬问题，也一定是在《企业破产法》修订草案正式出台之后公布。

六、单个债权人行使申请更换管理人权利并不必然导致管理人更换

《<中华人民共和国企业破产法（修订草案）>第三章“管理人”部分评析》第二部分中的第五个问题“该条款规定单个债权人认为管理人具有不得任职的情形，可以向人民法院提出更换申请，这也是不妥的。虽然这一规定没有将单个债权人对管理人提出的更换申请作为必须更换的理由，但仅允许单个债权人提出更换申请，就会严重影响管理人的正常履职，影响法院的破产审判工作和破产程序的顺利进行。如果单个债权人可以因为其个人利益未得到满足，就申请更换管理人，使管理人时时受到被更换的威胁，不得不花费诸多精力去向法院解释、处理这些问题，显然是难以正常、顺利履职的。”《企业破产法》修订草案赋予了债权人会议新的权利即申请更换管理人并推荐管理人人选，同时又提出单个债权人在享有知情权的同时有申请更换管理人的权利。笔者认为：第一，知情权是一项相对的公民权利，正如作者在《<中华人民共和国企业破产法（修订草案）>第三章“管理人”部分评析》提到的“单个债权人的知情权是保障其在破产程序中各项权利行使的前提”，其中“各项权利”是否包含了更换管理人的申请权，现在法律赋予单个债权人这项权利，也是知情权的必然延伸，实务中更是比比皆是，并无不妥；第二，单个债权人行使申请更换管理人的权利并不必然导致对管理人正常履职造成影响及影响法院破产审判工作和破产程序顺利进行的结果。一是法院在审查决定是否更换管理人时既要考虑“不得担任管理人的情形”，又要考虑管理人在级别管理、监督管理、动态考核管理过程中的综合履职能力，并不必然出现单个债权人的提出，法院就按单个债权的申请作出决定；二是实务中不仅出现了单个债权人提出申请更换管理人的情形，更出现了单个债权人申请更换承办法官的情形，也就是说你法律不赋予单个债权人这项权利，他该行使的时候还是要行使，这是在破产案件中很正常的现象，如果有人提出申请，你管理人和承办法官就方寸大乱，那只能说你管理人和承办法官的定力还有待于进一步提升，关键是管理人与承办法官要依法履职、勤勉尽责，如果管理人和承办法官存在非正常履职的情形，单个债权人提出申请更换，更换也是早晚的事情；第三，现行《企业破产法》条件下，单个债权人除知情权、参与表决权外，还有两项重要的权利即监督管理人依法勤勉履职与异议权。《企业破产法》修订草案赋予单个债权人申请更换管理人的权利，这既是知情权、表决权、监督权、异议权的必然延伸，从另一方面讲，对于促进管理人依法勤勉履职必然也会发挥出更大的作用。

综上，《<中华人民共和国企业破产法（修订草案）>第三章“管理人”部分评析》中提出的五个问题，是由“应当”这个助动词引发的连锁反应，在法律与破产法语境中，“应当”与“必须”是有着本质区别的，由这一前提推导出的五个结果并不必然导致否定人民法院主导整个破产案件及丧失更换管理人并指定推荐管理人人选的必然结果。人民法院是国家的审判机关，在破产审理中是司法审查与裁决、程序指挥与推进、权益监督与保障的最终最守望者，其权力也并非是法律赋予了债权人会议新权利后而可以被剥夺的。从另一下角度而言，法律赋予债权人会议新的权利，允许债权人会议提出更换与推荐管理人人选，对人民法院和管理人提出了更高的标准与要求，必将进一步促进人民法院和管理人群体更加依法、公正、高效办案与积极作为，因循守旧、躺平摆乱必将使破产法领域死气沉沉。

以上拙见，不妥之处，恳请业内专家、教授、学者批评指正。

作者简介：余海霞，湖北省襄阳市破产管理人协会副会长、湖北万信和会计师事务所执行事务合伙人；皮立去，湖北襄阳市破产管理人协会管理人、破茧平台专职分析员。

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原标题： 关于《企业破产法》修订草案第三十条规定的几点不同看法